中美贸易战一触即发?
2017年01月03日 20:50:42
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本文系“金融四十人(CF40 VOICE)”专栏文章,由中国金融四十人论坛(CF40)授权华尔街见闻独家发布。

cf40专栏

自2001年中国获得美国永久性正常贸易关系地位并加入世界贸易组织(WTO)后,中美经贸关系步入稳步发展阶段,中国逐渐取代日本成为美国第二大贸易合作伙伴。

中国加入WTO后的十年内,美国制造业就业人数下降近1/3,中美货物贸易赤字不断扩大,有观点(Pierce, 2014)认为美国制造业就业岗位的下滑是中美贸易发展的结果,因此中美经贸关系失衡在国会逐渐积累起压力,新一届特朗普政府倾向于对中采取强硬的贸易政策。

特朗普上任后会真的实行贸易保护政策吗?

从竞选时的口号和当选后的行动来看,中美关系一直是特朗普的重要议题。特朗普在纳瓦罗撰文的经济计划书(Navarro, 2016)中,曾表示美国事实上已经处于贸易战中。他将美国的贸易赤字和制造业失业问题主因归于中国加入WTO和汇率操纵等问题,并认为采取贸易保护政策将为联邦政府带来1.74万亿美金的税收。

特朗普的竞选口号之一是“把就业带回美国”,尤其是重振美国的制造业,获得了广大蓝领工人的支持,连威斯康辛、宾夕法尼亚等传统上支持民主党的“铁锈”州也转向支持特朗普,最终成了特朗普成功当选的关键。虽然在很多情况下总统在施政时会淡化其竞选时的承诺,但从特朗普当选后的表现来看,贸易保护显然仍是核心目标。

通常美国总统不会干预产业政策,但特朗普显然不是这样。当选后他警告空调制造商开利(Carrier),若将生产转移到国外,返销美国的商品要面临35%的税;反之,如果将生产部门留在美国,开利可以获得税收减免。

可见,特朗普的产业和贸易政策标准很单一,即是否给美国增加就业以及是否会加大贸易逆差。中国是美国最大的货物贸易逆差国,占美国货物贸易逆差的48%,中美贸易关系稳定化与美国制造业就业岗位下降在同期发生,因此在特朗普简单的“就业岗位”目标函数中,中国是最重要的靶子,而贸易保护主义是最主要的手段。在特朗普当选后对关键内阁职位的任命上可以看出,特朗普期望其团队采取强硬的贸易保护措施,尤其是针对中国。

特朗普内阁支持打贸易战吗?

虽然曾任跨国企业高层的国务卿、商务部长等都是自由贸易的支持者,但特朗普贸易团队重要成员倾向于贸易保护政策,尤其支持对中国强硬。副总统彭斯(Mike Pence)是倾茶党人士,一向重视重建美国本制造业。在他担任印第安纳州州长期间也尽多重努力将制造业留在本州。

特朗普的贸易团队更是有强烈的贸易保护主义倾向。在往届政府中,美国贸易代表(USTR)是美国对外贸易谈判和协议主导部门,而商务部仅负责执行措施,例如反倾销反补贴的调查等,但特朗普提高了商务部的权力,商务部长将总体负责白宫的贸易政策。商务部长罗斯(Wilbur Ross)在贸易问题上的立场显得矛盾,他一贯是自由贸易的支持者,曾表示不会爆发全面的贸易战。

但罗斯在竞选时期也帮助建立特朗普的贸易保护政策,本人有许多涉及钢铁企业的投资,认为应该更多地利用美国的市场优势对贸易伙伴尤其是中国施压,包括特朗普对中国商品征收高关税的威胁。

值得注意的是,特朗普专门成立了一个新部门 ——白宫国家贸易委员会(National Trade Council),负责实施贸易和产业政策,尤其是制造业相关的贸易和就业政策。全国贸易委员会主管纳瓦罗虽然是大学教授,但使他出名的并不是学术著作,而是Death by China,书中纳瓦罗把中国作为最大的假想敌,他认为中国通过不公平的贸易手段偷走了美国人的工作、瓦解了美国制造业,表示支持特朗普对中国商品施加45%的惩罚性关税。纳瓦罗表示全国贸易委员会将实施“自卫型”的贸易政策。

长期以来,钢铁行业都是中美贸易摩擦的焦点。特朗普贸易团队的许多核心人物都涉足钢铁行业都有与中国打贸易战的经验。现任特朗普的贸易政策顾问迪米科(Dan DiMicco)是前纽柯钢铁(Nucor Corp)首席执行官,也是特朗普政府里美国贸易代表职位的主要候选人,美国贸易代表处负责贸易协议项目的谈判。

迪米科对中国态度非常强硬,认为表示将采用一切法律手段来对付中国的“不合法”行径。贸易团队里还有三名曾代表美国钢铁公司的钢铁贸易律师,其中赖思哲(Robert Lighthizer)曾帮助里根政府向日本施压,迫使日本限制对美国出口。可以说,特朗普组建的贸易团队目标就是在钢铁行业与中国打持久战。

虽然众所周知贸易战只能是两败俱伤,但特朗普的经济顾问团队主要由商人组成,缺乏主流经济学界认可的学者,很有可能做出不符合美国长期经济利益的决策。这与当年里根的经济团队非常类似,80年代的“供给学派”完全由经济学圈外人士而非专家学者构成,许多政策建议并不符合经济学规律。即便受到许多学术圈专家的反对,里根政府也在80年代后期挑起对日本的贸易战。不排除特朗普政府对中国采取类似做法。

贸易保护的提议能否在国会通过?

虽然特朗普及其内阁成员有强烈的贸易保护主义倾向,但是美国的贸易政策制度要求国会与总统相互制衡。国会可以限制或者扩大总统在贸易政策上的权力,例如2015年国会曾通过TPA以帮助奥巴马总统的TPP进入快车道。就中美贸易关系这一具体议题来讲,投票历史表现出贸易失衡的压力在国会逐渐积累,曾数次出现针对中国的贸易保护方案并获得多数票(见下表)。

 

表:2005年以来国会对中美贸易态度的投票历史

 

时间

法案

内容

国会

同意/反对

自由贸易支持票占总投票数百分比

2005

保护美国贸易救济法

禁止美谈判代表在多哈对美国的反倾销贸易法做出改革

参议院109届

39/60

60.61%

2005

国会审核外国对美投资

中止中海油收购优尼科(UNOCAL)

众议院109届

333/92

21.65%

2005

搁置中国汇率制裁

搁置以中国汇率为由施加关税的修正案

参议院109届

33/67

33.00%

2006

审核国债外资

要求审视持有美国国债的外资

参议院109届

44/55

55.56%

2010

货币改革促进公平贸易法案

允许美商务部以人民币低估为由施加进口关税

众议院111届

348/79

18.50%

2011

汇率监督改革法案2011

以中国汇率偏离为由施加额外进口关税

参议院112届

63/35

35.71%

2012

对非市场经济体的反补贴税

推翻“美商务部对已进行反倾销调查的非市场经济体再施加反补贴关税违反美国法律”的法庭判决

众议院112届

370/39

9.54%

资料来源:Cato Institute,中国金融四十人论坛。

国会能对特朗普形成限制吗?

即便国会反对,特朗普还可以绕过国会实行总统权限内的某些贸易保护措施。

长期以来国会都将“管理对外商务贸易”的权力授予了总统,总统本人有权利实施一些贸易措施。例如,根据1962和1974年的贸易法案,只要总统认为是有碍国家安全、或是处于严重国际收支逆差、或是贸易伙伴有“不公平”贸易行为的情况下,就可以实施贸易保护措施,包括限制进口、在150天内对进口商品征收最高15%的关税等等,而不需要国会通过。

此外,虽然制定新的贸易协议需要国会通过,但仅需要总统批准美国就可以退出已有的贸易协议。有些情况下只要总统本人就有权利发动贸易战,尤其是在认定有汇率操纵等不公平贸易行为的情况下。不排除特朗普绕过美国财政部的“汇率操纵国”的标准,以此为由挑起对中国的贸易争端。

中国需要准备好应对方案

特朗普政府将大力发展能源行业,与石油出口国俄罗斯有许多共同利益,特朗普及内阁成员也与普京交好,而中国并不在特朗普的利益版图内,通过贸易战与中国“争夺”制造业岗位是特朗普政府“把就业带回美国”的重要手段。即便国会可能起到一定限制作用,但法律允许总统绕过国会采取许多贸易保护措施。虽然贸易战将两败俱伤,但特朗普及其内阁成员认定美国在中美贸易关系中利益受损,通过对中国施加压力以换取更有利美国的贸易协定。

虽然我国的贸易依存度逐年下降(2015年为35%),但仍然远高于美国的水平。美国是中国的第一大出口目的地,若美中爆发贸易战,中国将面临巨大损失,中国需要做好政策预案和风险控制。

参考文献

  1. Justin R. Pierce and Peter K. Schott, “The Surprisingly Swift Decline of U.S. Manufacturing Employment”, Finance and Economics Discussion Series Divisions of Research & Statistics and Monetary Affairs Federal Reserve Board, Washington, DC, April 2014
  2. Peter Navarro, “Scoring the Trump Economic Plan: Trade, Regulatory, & Energy Policy Impacts”, September 29, 2016.

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