促进消费是短期扩大内需的优先政策选项。外需方面，全球疫情尚未明朗，2020年世界经济大概率出现衰退，对外需不能有过高期盼。内需方面，受景气周期和调控政策影响，制造业和房地产投资难有较大作为。
补短板类基建项目来不及实施，新基建实质作用可能有限。与投资相比，刺激消费可快速拉动终端需求。无论是着眼于稳定经济，还是疫后民生改善，扩大消费都是优先政策选项。通过财政调节方式增加居民可支配收入。
居民可支配收入下降以及由此造成的消费信心不足是消费下滑的主要原因。扩大消费政策的重心应着力于增加居民部门的可支配收入，方式主要有两种：一种是通过经济增长、财富创造，目前来看比较困难；另一种是通过财政政策调节收入分配，可行性较强。
促进消费的财政政策大体可归为三类：发放消费券；个税返还、减免等税收优惠政策；为目标群体或特定商品提供现金补贴。
消费券的发放对象、投放领域和总体规模需深思熟虑，应兼顾促进消费回补和发挥社会救济两方面功能，即面向重点区域、重点行业和重点对象。
加大个税返还及减免力度则势在必行，建议将疫情期间的居民收入从个税税基中扣除，并紧急叫停“综合计征、汇算清缴”改革。
要慎用特定产品的现金补贴政策，可考虑对农民工等特殊群体发放适量的现金补贴。
我国经济中长期增长处于下行通道。要素变动趋势，决定了经济将按照增长规律，向发达经济体一般增速水平回归。
不仅如此，2018年以来，经济季度增速出现了新的快速下降苗头。这显然不是中长期慢变量所致。背后的体制机制政策原因深刻复杂：
原有激励机制被搁置，地方、国企、民企等动力源同时趋弱，而新的机制一时没有建立起来并发挥作用。如果没有系统性政策调整，没有新的资源注入，疫情可能造成中长期增速迅速下到更低增速平台。
通过扩大消费逆扭转上述趋势，只是需求端增长核算的表面结论。
若要切实改善消费还需从以下几个领域着手：一是推动民生领域重大改革，引导海外教育支出回流，跨越式提升医疗、养老保障水平；二是投资政策优化，满足多年调控以及居家隔离催生的改善型住房需求，释放地产链上的消费；三是调整外贸政策，更有针对性的降低消费领域进口商品关税，引导海外购物回流。
一、扩大消费是短期拉动内需的优先政策选项
受新冠肺炎疫情影响，1月下旬开始，政府对企业和居民活动采取了严厉管控措施，对遏制疫情蔓延起到了关键作用，但由此带来的经济活动放缓或停滞也在所难免。
国家统计局数据显示，一季度GDP同比下降6.8%，社会消费品零售总额、固定资产投资完成额、净出口同比分别下降19%、16.1%、81.9%。当前要务已从前期的疫情防控向扩大有效需求转变，目的在于稳定经济增长，防止倒闭和失业潮的出现。
1.1海外疫情尚不明朗，对外需不必抱有过高期望
IMF预测，受新冠疫情影响2020年全球经济将出现衰退。由此带来的外需萎缩将导致大量订单延期或取消，严重影响我国的外贸出口。
3月份，美国、日本、欧元区制造业PMI均显示经济前景不容乐观。同期，我国官方制造业PMI新出口订单指数为46.4，尽管较2月28.7的数值明显回升，但由于PMI反映的是环比变化，仍处荣枯线以下意味着3月出口订单总体状况不及2月，只是环比下降程度有一定缓解。
加上当前中美利差水平处于历史高位，人民币将面临升值压力，未来出口继续走弱的可能性较大。因此，指望通过外需来稳定疫后恢复期的经济增长可能性并不大。
1.2投资面临掣肘，消费可兼顾稳定经济和改善民生
当前景气周期下不宜开展大规模制造业投资。制造业投资是市场化行为，在经济下行周期通过行政力量干预往往事倍功半。
工信部数据显示，截至4月14日，全国规上工业企业平均开工率达到99%。4月15日，中小企业复工率为84%。
从6大发电集团日均耗煤量、全国高炉开工率等工业生产高频数据看，工业企业已接近恢复正常运行，但这些指标仍处近年来低位。主要钢材品种库存高企，钢价指数较年内高点明显回落，表明工业生产受需求端因素影响较大。
地产投资受调控政策约束。在1-3月全国土地出让金收入同比减少7.9%的压力下，已有不少地方政府开始出台各类试探性松绑政策。
4月17日中央政治局会议再度强调“房住不炒”，我们认为大规模地产调控政策松动的可能性不大，但是针对行业短期面临的困境，出台对应调整政策的概率更高，比如今年一季度全国商品房销售面积和销售额同比分别骤降26.3%和24.7%，对严重依赖销售回款的高杠杆房企可以考虑适当放松开发贷、信托贷款等融资额度的管控。
当然，地产政策调整的底线依然是维持企业资金链平衡以及合理的去化周期，而非将其作为短期刺激工具来使用，对房地产投资不应有太多期冀。
补短板类基建投资来不及实施，新基建实质作用可能有限。根据估算，2019年我国基建投资规模约为18.2万亿，占固定资产投资比重超过30%。
然而，由疫情催生的补短板类重大投资项目，需要广泛讨论和充分论证，资金端能否匹配也是需要考虑的问题，基建投资更有可能通过加快去年底已安排的重大项目资金到位和工作量转化来推动。如果刻意拉动某些领域投资可能还会形成过剩产能，或加重地方政府债务负担，一些资本密集型项目对解决就业和民生等问题的作用也比较有限。
目前，以5G基建、工业互联网、人工智能等7大领域为代表的“新基建”是当前各方关注的焦点，但有三个问题需要明确：
一是新基建和传统基建的界限比较模糊，比如城际轨交本质上就属于传统基建的范畴，所谓“新基建”能否填补传统基建缺口以及具体可带来多少增量投资分歧较大；
二是从拉动经济增长边际效用的角度来看，基建项目无所谓“新旧”，核心判定标准是看其实际的投入产出效率如何，这需要具体分析和严谨论证；
三是新基建是长期工程，地方政府出于政绩考量，可能存在对某些领域过度补贴的短视行为，部分企业也很可能以“新基建”之名行寻租之实，对于这些投资政府是否能够保持足够的理性和克制都尚存疑问。
这些问题处理不好，就仓促上马新基建，对经济发展可能会产生负外部性。因此，基建投资也未必一定是短期扩大内需的最优解。
消费刺激见效快，有助于增加居民部门福利。统计数据显示，2019年我国最终消费支出对GDP增长的贡献率达到57.8%，连续6年超过55%的水平，在我国经济增长中发挥的“稳定器”和“压舱石”作用明显。
与投资相比，刺激消费对拉动内需短期见效更快，并且能促进居民消费和企业生产之间形成良性循环。此外，成功的消费政策还能够提升居民部门福利水平，改善民生。
二、通过财政调节方式增加居民收入
消费增速下滑的原因主要有两个方面：一是居民的消费信心受到冲击，对部分非必需品的消费欲望减弱；
二是在疫情影响下，居民个人可支配收入下滑导致消费能力不足。扩大消费的核心在于提升居民的可支配收入水平。莫迪利安尼生命周期假说理论认为，人们会基于其一生
的财富和收入来平滑各时期消费。受疫情影响，部分企业资产负债表恶化，预期收入的下降会使居民削减当期消费支出。
居民收入水平与居民消费能力直接相关，消费能力又影响消费预期和消费信心。因此，恢复消费信心的根本还在于提升居民可支配收入。通过财政调节的方式提升居民的可支配收入水平。增加居民可支配收入的方式主要有两种。
一种是通过经济增长、财富创造，目前来看比较困难；另一种是通过财政政策调节收入分配，这种方式可行性较强。根据凯恩斯消费函数，居民可支配收入的增加和收入分配结构的改善有助于提升总体消费需求。
自08年金融危机以来，我国社消零售额增速总体呈下降趋势，近几年尤为明显，居民可支配收入的下滑和收入分配结构的失衡是问题的主要症结。
一方面，统计数据显示，2014年一季度以来，我国社消零售总额和全国居民人均可支配收入累计同比增速的相关系数超过0.9，即使剔除2020年一季度的极端情况，二者相关系数也超过了0.7。
另一方面，中高收入水平居民和中低收入水平居民之间的收入分化有扩大倾向，这在城镇居民中体现得较为明显。2018年，城镇居民20%高收入户的人均可支配收入增速超过了10%，而20%中等偏下户和20%低收入户增速分别只有1.25%和4.84%，这势必会拖累整个社会的平均消费倾向。
因此，通过财政调节方式，可以加大对中低收入人群的转移支付力度，有助于提升总体消费水平。
三、后灾疫期主要消费政策比较
从国内外多年实践来看，促进消费的财政政策大体可分为三类：一是发放消费券；二是个税返还、减免等税收优惠政策；三是为目标群体或特定商品提供现金补贴。
3.1消费券的发放对象、投放领域和总体规模需深思熟虑
消费券能够满足持有者的特定消费需求，在拉动配套产业发展和撬动私人消费方面具有一定的乘数效应。
美国在大萧条后推行的“补充营养援助计划（SNAP）”、日本在亚洲金融危机后发放的“地域振兴券”都属于消费券的范畴。
新冠疫情以来，南京、青岛、杭州等地方政府层面，也出台了各类消费券政策。我们肯定疫后恢复期消费券在扩大内需和提振消费信心方面发挥的积极作用，但对消费券设计和投放过程中的诸多因素也需慎重考虑。
投放群体和行业的不同会带来差异化的政策效果。首先，消费券是“居民消费，政府买单”，可发挥类似于凯恩斯交叉中“政府购买乘数”（1/（1-边际消费倾向））的作用。这意味着居民部门的边际消费倾向越大，收入和消费之间的反馈就越明显。
一般来说，中低收入人群的边际消费倾向较大，乘数效应也更大。其次，需求弹性不同也会带来乘数效应的差异，通常必选消费品的需求弹性较小，即使不发放消费券居民也会购买。
汽车、家电等可选消费品的弹性比较大，发放针对这些商品的消费券可以撬动更多私人消费。最后，上下游链条产品的消费对乘数效应影响很大。如，汽车消费增加会带动装饰、保养、清洁、改装等配套产品消费的增长。
替代效应可能会挤占现金消费。根据永久收入假说，消费者不会因为暂时性收入增加就改变其长期消费计划，尤其对食物消费占比较高的低收入人群，消费券可能会挤出其原本计划用于生活必需品的现金消费，这部分现金会转化为储蓄用于未来消费支出，短期的消费总量并没有增加。
对低收入人群而言，消费券的社会救济属性更为明显。
过度发放消费券会产生负外部性。消费券的发放需要消耗财政资源，本就是短期行为。势必会预支政府未来收入或挤占其他领域的公共资源，为长期的经济发展埋下隐患。倘若没有生产端的匹配，大量发放消费券还易产生通货膨胀等问题。
监督管理机制不完善会适得其反。消费券的发放牵涉到社会公平和效率问题，向谁发放、通过什么途径发放、使用时限和适用范围等任何一个环节处理不当，都会影响政策效果。如，指定商家发放消费券就可能滋生寻租行为。对这些问题要保持高度警觉。
综合以上分析，我们认为消费券的发放应兼顾促进消费回补和发挥社会救济两方面功能。即面向重点区域、重点行业和重点对象发放。重点区域，指的是湖北等受疫情影响严重的地区。
重点行业，指的是住宿、餐饮、旅游等疫情期间收入锐减或汽车、家电等乘数效应比较大的行业。重点对象，是指农民工、农民等中低收入人群以及受疫情影响收入大幅下降的群体。
此外，建议出台国家层面的“消费券发放指导意见”，明确消费券的发放规则，各省区市按照意见要求，结合自身实际情况确定合适的发放主体、渠道和金额。同时完善监督执行机制，避免大规模不分主体“撒钱式”发放消费券的行为。当然，对于消费券发放过程中产生的管理、监督等各类成本也要统筹考虑，量力而行。
3.2加大个税返还及减免力度势在必行
美国曾在2001年、2008年和2009年分别实施了三项重要财政刺激政策，以应对互联网泡沫破灭和全球金融危机的冲击，核心均是将个人收入税返还给纳税人。其中，01年和08年税收是一次性返还，08年的返还金额更大，09年是以收入税扣缴形式分散返还至每月工资中。相关研究表明，税收返还方式和金额的不同会显著影响消费者行为。分散返还的方式可能由于返还金额不够明显，对消费的刺激效果不及一次性返还。当一次性返还金额变大时，消费者往往会增加在耐用消费品上的开支，这解释了美国01年和08年税收返还政策效果的差异。对08年刺激法案的研究还表明，年龄较大和收入较低家庭对返还额的使用比例更高。
税收方面，为支持疫情防控，我国主要出台了两项个人所得税方面的优惠政策：
一是对参加疫情防治工作的医务人员和防疫工作者按照政府规定标准取得的临时性工作补助和奖金，免征个人所得税；
二是单位发给个人用于预防新冠肺炎的药品、医疗用品和防护用品等实物（不包括现金），不计入工资、薪金收入，免征个人所得税。
显然，两项政策涉及群体和项目存在局限，对消费的拉动作用几乎可以忽略。疫情期间，于情于理，都应在个税领域做出重大让步。建议从以下两个方面着手：
将疫情期间的居民收入从个税税基中扣除。疫情期间，全国民众居家封闭月余甚至更久，收入显著下降。尤其是湖北省，以及参与抗疫的全国一线医护人员、社区工作者和志愿者，他们均做出巨大奉献和牺牲。这种情况下，还向他们征收个人收入所得税，无论如何都说不过去。应考虑抗疫期间取得的收入，不纳入今年个税税基；对已预扣预缴税款一次性返还。由于个人所得税不是主体税种，上述扣除对财政收入的影响有限。
紧急叫停“综合计征、汇算清缴”改革。今年3月1日，在疫情仍存重大不确定性的情况下，我国启动了个税领域的“综合计征、汇算清缴”改革。目前，除北京、湖北外，其他省市已经开始，而绝大多数纳税人对此并不知情。
所谓“综合计征”，是要将居民的工资薪酬、劳务报酬、稿酬、特许权使用费等合并作为计税基础。所谓“汇算清缴”，是要合并去年的应税所得，对纳税人去年的全部收入进行综合个税清缴。虽然理论上可能出现个税退还的情形，但更大的可能性，是纳税人各项收入加总后，跳升适用了更高档次的边际税率，纳税人因此需要一次性补缴可观的税款。疫情冲击之下，启动此类改革，显然不合时宜。
众所周知，我国大资产所有者较少缴纳个税，个人收入主要来自税率较低的资本所得，支出则多以机构运营成本方式列支。个税改革不仅没有针对造成我国收入分配差距扩大的重要缺陷拿出解决方案，反而进一步将税收压力施加在劳动要素上。
该政策精准指向的人群，是收入水平较高、来源渠道多元化的知识阶层——是他们在获取劳务报酬、稿酬、特许使用费收入。
灾疫之年，财税政策的目标，应是尽量保证各阶层的税收负担都不出现新的增加。不必因补税，去激化与特定社会阶层的矛盾。建议参照此前对于一次性奖金推迟并入当年综合所得的做法，将综合计征、汇算清缴改革推迟到2022年。
3.3慎用特定产品的现金补贴政策
围绕消费的财政补贴政策分为两类：一类是对特定产品的价格补贴，以美国的“旧车换现金”和我国的“家电下乡”为代表；另一类是对特定群体的补贴，如，国外广泛采取的向因疫情影响而失业的群体发放现金补助等。
对特定产品的价格补贴政策容易产生“消费前置”问题，即同一消费品在不同期之间的替代，存在流动性约束的条件下也会挤占其他类产品的消费，同时基于环保等多重目标考量的补贴政策还有可能会削弱财政刺激政策的效果，长期对消费水平的提升作用有限。
众多学者已通过实证研究证实，从促进特定产品消费的角度来看，美国的“旧车换现金”和我国的“家电下乡”政策实施效果均不理想。在疫后恢复期，建议慎用对特定产品的价格补贴政策。
在本轮疫情影响下，美国、德国、英国、东亚等国家和地区，普遍直接向民众发放现金补助。这应当是考虑到了消费券的负面效应。发达国家居民消费倾向普遍较高，直接发放现金更易刺激短期消费。
财政约束下，实现14亿人全民发放现金存在困难，只能是以特定地区、特定行业和特定群体为主。
对储蓄倾向较高的我国而言，现金补助大部分可能会转化为储蓄。但对于尚未返岗复工的农民工等特殊群体，可以考虑发放一定的现金补助，主要用于缓解日常开支压力。
四、中央财政配套，解决资金来源问题
一般公共预算收入方面，由于主要税种收入对经济增长弹性较高，经济增速下降时，由于生产消费活动的放缓，税收收入往往降幅更大。受疫情影响，2020年1-2月，全国一般公共预算收入累计实现3.52万亿元，同比下降9.9%，为09年4月以来最大降幅。
主要税收收入项目中，仅印花税和房产税实现正增长。全国一般公共预算支出则相对刚性，同比仅下降2.9%。
政府性基金收入方面，受国有土地使用权出让收入及相关支出下滑拖累，1-2月全国政府性基金预算收入和支出同比分别下降18.6%和10.4%。综合来看，2020年1-2月一般公共预算收入和政府性基金差额合计为2309亿元，实现赤字金额为近6年新高。
截至3月21日，各级财政共安排疫情防控资金1218亿元。本轮疫情冲击下地方财政收入锐减，疫后重建仍需大量投入。
像受灾最为严重的湖北省自身财政实力本就比较薄弱，近5年接收中央均衡性转移支付资金总额达3443.33亿元，在各省区市名列前茅，疫情期间国库收入堪忧，不可能有足够的财力用于刺激消费。下一步应加大中央财政对地方出台消费政策的支持力度。
国家资产负债表研究中心数据显示，2019年末我国中央政府杠杆率为16.8%，目前仍有较大加杠杆空间。3月27日召开的中央政治局会议提出“适当提高财政赤字率，发行特别国债”，为下一步的工作指明了具体方向。
基于此，建议将赤字、专项债、特别国债“三箭齐发”组织的财政资金，更多投向湖北省，以及医疗、教育等民生领域。对地方以现金方式发放的中小企业、困难群众补贴，予以中央财政资金配套，解决扩大消费政策的资金来源问题。
五、结论
我国经济中长期增长处于下行通道。要素变动趋势，决定了经济将按照增长规律，向发达经济体一般增速水平回归。不仅如此，2018年以来，经济季度增速出现了新的快速下降苗头。这显然不是中长期慢变量所致。
背后的体制机制政策原因深刻复杂：原有激励机制被搁置，地方、国企、民企等动力源同时趋弱，而新的机制一时没有建立起来并发挥作用。如果没有系统性政策调整，没有新的资源注入，疫情可能造成中长期增速迅速下到更低增速平台。
通过扩大消费逆扭转上述趋势，只是需求端增长核算的表面结论。若要切实改善消费还需从以下几个领域着手：一是推动民生领域重大改革，引导海外教育支出回流，跨越式提升医疗、养老保障水平；二是投资政策优化，满足多年调控以及居家隔离催生的改善型住房需求，释放地产链上的消费；三是调整外贸政策，更有针对性的降低消费领域进口商品关税，引导海外购物回流。
本文作者：中信建投宋进朝、方才、陈巧巧，原标题：《后灾疫时期扩大消费政策比选》