横琴合作区建设总体方案与海南自贸港建设总体方案对比

严光普
横琴是一国两制、粤澳合作实践的重要平台，横琴合作方案是丰富“一国两制”实践的重大部署，是为了支持澳门融入国家发展大局的战略安排。

2021年9月，中共中央、国务院印发通知《横琴粤澳深度合作区建设总体方案》（以下简称“横琴合作方案”）。与之前出台的《海南自由贸易港建设总体方案》（以下简称“海南自贸港总体方案”）有什么异同之处？本文从两份总体方案的内容做横向对比和总结。

一、方案出台背景对比

两份方案的出台，均有现实背景。海南自贸港总体方案出台于特朗普政府时期，以美国为首的西方国家正变本加厉打压中国，过度贸易保护主义、单边主义达到高潮，经济全球化遭遇着更大的逆风和回头浪。而横琴合作方案颁布之时，一方面国外疫情持续恶化，另一方面受到国家新政策影响国内市场多个领域正在做出深刻调整，国内外双循环格局持续形成中。

从长远战略来看，横琴合作方案是丰富“一国两制”实践的重大部署，是为了支持澳门融入国家发展大局的战略安排。海南自贸港总体方案是推进高水平开放，建立开放型经济新体制的根本要求；是深化市场化改革，打造法治化、国际化、便利化营商环境的迫切需要；是贯彻新发展理念，推动高质量发展，建设现代化经济体系的战略选择；是支持经济全球化，构建人类命运共同体的实际行动。

总结起来，横琴是一国两制、粤澳合作实践的重要平台，海南是全面深化改革和高水平开放政策的试验区。二者对国家未来重大政策出台、调整有探索意义。

二、总体要求对比

横琴合作方案的总体要求包括发展基础、指导思想、合作区范围、战略定位、发展目标五项内容。海南自贸港总体方案总体要求包括指导思想、基本原则、发展目标、实施范围四项内容。

1.指导思想

从指导思想内容对比来看，横琴合作方案着重于粤澳合作、引澳入大局，建立粤澳一体化体系。海南自贸港总体方案则侧重于建立高水平政策制度体系。横琴要成为一国两制合作典范，海南则要成为对外开放重要门户。在创新上，横琴、海南都要大胆。横琴要便利澳门居民生活就业，海南要聚焦贸易投资自由化便利化。在发展方式上，横琴强调深度合作，海南强调统筹推进、协调推进。在工作基调上，两者类似，横琴要行稳致远，海南要稳中求进。

横琴合作方案

海南自贸港总体方案

以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻党的十九大和十九届二中、三中、四中、五中全会精神，立足新发展阶段，贯彻新发展理念，构建新发展格局，紧紧围绕促进澳门经济适度多元发展，坚持“一国两制”、依法办事，坚持解放思想、改革创新，坚持互利合作、开放包容，创新完善政策举措，丰富拓展合作内涵，以更加有力的开放举措统筹推进粤澳深度合作，大力发展促进澳门经济适度多元的新产业，加快建设便利澳门居民生活就业的新家园，着力构建与澳门一体化高水平开放的新体系，不断健全粤澳共商共建共管共享的新体制，支持澳门更好融入国家发展大局，为澳门“一国两制”实践行稳致远注入新动能。

以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻党的十九大和十九届二中、三中、四中全会精神，坚持党的全面领导，坚持稳中求进工作总基调，坚持新发展理念，坚持高质量发展，统筹推进“五位一体”总体布局，协调推进“四个全面”战略布局，对标国际高水平经贸规则，解放思想、大胆创新，聚焦贸易投资自由化便利化，建立与高水平自由贸易港相适应的政策制度体系，建设具有国际竞争力和影响力的海关监管特殊区域，将海南自由贸易港打造成为引领我国新时代对外开放的鲜明旗帜和重要开放门户。

2.实施、合作区域

从区域来看，横琴合作区为横琴岛“一线”和“二线”之间的海关监管区域，总面积约106平方公里。海南自由贸易港的实施范围为海南岛全岛。

 

横琴

海南

一线

横琴与澳门特别行政区之间设为“一线”。

在海南自由贸易港与中华人民共和国关境外其他国家和地区之间设立“一线”。

 

二线

横琴与中华人民共和国关境内其他地区（以下简称内地）之间设为“二线”。

在海南自由贸易港与中华人民共和国关境内的其他地区（以下简称内地）之间设立“二线”。

3.横琴战略定位与海南基本原则对比

横琴合作方案中列明的战略定位与海南的基本原则具有可比性。国家对横琴合作区，要求立足粤澳资源建新平台，对海南，要求借鉴国际经验打造融入全球经济体系前沿地带。横琴要深度对接澳门，海南要与东南亚合作，与粤港澳联动发展。横琴要成为两制新示范、大湾区建设新高地，海南要成为改开、生态文明试验区。

横琴合作方案

海南自贸港总体方案

促进澳门经济适度多元发展的新平台。立足粤澳资源禀赋和发展基础，围绕澳门产业多元发展主攻方向，加强政策扶持，大力发展新技术、新产业、新业态、新模式，为澳门长远发展注入新动力。

借鉴国际经验。坚持高起点谋划、高标准建设，主动适应国际经贸规则重构新趋势，充分学习借鉴国际自由贸易港的先进经营方式、管理方法和制度安排，形成具有国际竞争力的开放政策和制度，加快建立开放型经济新体制，增强区域辐射带动作用，打造我国深度融入全球经济体系的前沿地带。

便利澳门居民生活就业的新空间。推动合作区深度对接澳门公共服务和社会保障体系，为澳门居民在合作区学习、就业、创业、生活提供更加便利的条件，营造趋同澳门的宜居宜业生活环境。

体现中国特色。坚持党的集中统一领导，坚持中国特色社会主义道路，坚持以人民为中心，践行社会主义核心价值观，确保海南自由贸易港建设正确方向。充分发挥全国上下一盘棋和集中力量办大事的制度优势，调动各方面积极性和创造性，集聚全球优质生产要素，着力在推动制度创新、培育增长动能、构建全面开放新格局等方面取得新突破，为实现国家战略目标提供坚实支撑。加强与东南亚国家交流合作，促进与粤港澳大湾区联动发展。

丰富“一国两制”实践的新示范。坚守“一国”之本，善用“两制”之利，立足合作区分线管理的特殊监管体制和发展基础，率先在改革开放重要领域和关键环节大胆创新，推进规则衔接、机制对接，打造具有中国特色、彰显“两制”优势的区域开发示范，加快实现与澳门一体化发展。

符合海南定位。紧紧围绕国家赋予海南建设全面深化改革开放试验区、国家生态文明试验区、国际旅游消费中心和国家重大战略服务保障区的战略定位，充分发挥海南自然资源丰富、地理区位独特以及背靠超大规模国内市场和腹地经济等优势，抢抓全球新一轮科技革命和产业变革重要机遇，聚焦发展旅游业、现代服务业和高新技术产业，加快培育具有海南特色的合作竞争新优势。

推动粤港澳大湾区建设的新高地。充分挖掘粤港澳大湾区制度创新潜力，用足用好澳门自由港和珠海经济特区的有利因素，加快提升合作区综合实力和竞争力，有力支撑澳门—珠海极点对粤港澳大湾区的引领作用，辐射带动珠江西岸地区加快发展。

突出改革创新。强化改革创新意识，赋予海南更大改革自主权，支持海南全方位大力度推进改革创新，积极探索建立适应自由贸易港建设的更加灵活高效的法律法规、监管模式和管理体制，下大力气破除阻碍生产要素流动的体制机制障碍。深入推进商品和要素流动型开放，加快推动规则等制度型开放，以高水平开放带动改革全面深化。加强改革系统集成，注重协

调推进，使各方面创新举措相互配合、相得益彰，提高改革创新的整体效益。
 

坚持底线思维。坚持稳扎稳打、步步为营，统筹安排好开放节奏和进度，成熟一项推出一项，不急于求成、急功近利。

深入推进简政放权、放管结合、优化服务，全面推行准入便利、依法过程监管的制度体系，建立与国际接轨的监管标准和规范制度。加强重大风险识别和系统性风险防范，建立健全风险防控配套措施。完善重大疫情防控体制机制，健全公共卫生应急管理体系。开展常态化评估工作，及时纠偏纠错，确保海南自由贸易港建设方向正确、健康发展。

4.发展目标

从发展目标规定的时间长度来看，国家给予海南更长时间实现海南自贸港建设目标。总结两个方案的发展目标，对比如下：

横琴合作方案

海南自贸港总体方案

到2024年琴澳一体化发展格局初步建立。

到2025年，初步建立以贸易自由便利和投资自由便利为重点的自由贸易港政策制度体系。

到2029年合作区与澳门经济高度协同、规则深度衔接的制度体系全面确立，各类要素跨境流动高效便捷。

  

到2035年，“一国两制”强大生命力和优越性全面彰显，合作区经济实力和科技竞争力大幅提升，公共服务和社会保障体系高效运转，琴澳一体化发展体制机制更加完善，促进澳门经济适度多元发展的目标基本实现。

到2035年，自由贸易港制度体系和运作模式更加成熟，以过程监管为特征的贸易投资规则基本构建，实现各类要素自由便利流动。现代社会治理格局基本形成，成为我国开放型经济新高地。
 

到本世纪中叶，全面建成具有较强国际影响力的高水平自由贸易港。

从上述目标对比可以看出，国家对海南在要素（贸易、投资、资金、人员、物流、数据）自由便利流动的实现时间安排上要晚于横琴。横琴要在2029年实现各类要素的高效便捷流动，而海南则是在2035年实现“五自便一有序流动”。

5.发展基础

从发展基础上看，在横琴合作方案有明确说明，横琴实体经济发展还不充分，服务澳门特征还不够明显，与澳门一体化发展还有待加强，促进澳门产业多元发展任重道远。虽然海南自贸港总体方案没有说明海南的发展基础，从其他渠道可以了解到，海南作为一个省级自贸港，实体经济尤其是高新技术企业、高端制造业也发展不充分。

三、产业体系对比

横琴合作方案对横琴要发展的产业有两个限制性措辞，一是要适度多元化、二是要促进澳门经济。海南自贸港总体方案要求海南自贸港聚焦发展旅游业、现代服务业、高新技术产业。

横琴合作方案中，横琴发展的产业包括科技研发和高端制造产业、中医药等澳门品牌工业、文旅会展商贸产业、现代金融产业。在海南省政府出台的海南自贸港投资新政三年行动方案中，提出要优化产业投资结构，构建旅游业、现代服务业、高新技术产业三大主导产业，以及热带特色高效农业、制造业（即“3＋1＋1”产业）的现代化产业体系。

对比产业具体内容来看，横琴与海南在发展高端制造业、文旅会展产业、现代金融业有交叉重合之处。

四、税收优惠对比

1.企业所得税

从符合15%企业所得税的条件来看，横琴合作方案没有强调实质运营要求。但是，这并不意味着在横琴没有实质运营要求。对于新增境外直接投资所得免税，横琴没有时间限制，海南是到2025年前。估计海南会延期这一免税政策。

横琴

海南

对合作区符合条件的产业企业减按15%的税率征收企业所得税，将有利于澳门经济适度多元发展的产业全部纳入政策范围。

从本方案发布之日起，对注册在海南自由贸易港并实质性运营的鼓励类产业企业，减按15％征收企业所得税。

 

对在合作区设立的旅游业、现代服务业、高新技术产业企业新增境外直接投资取得的所得，免征企业所得税。

对在海南自由贸易港设立的旅游业、现代服务业、高新技术产业企业，其2025年前新增境外直接投资取得的所得，免征企业所得税。

对企业符合条件的资本性支出，允许在支出发生当期一次性税前扣除或加速折旧和摊销。

对企业符合条件的资本性支出，允许在支出发生当期一次性税前扣除或加速折旧和摊销。

2.个人所得税

在个税减免水平和对象上，横琴与海南基本相同。但在人才清单管理方面，横琴需要由国务院领导的港澳大湾区建设领导小组审定，而海南只需要和财政部、税务总局商定。

横琴

海南

对在合作区工作的境内外高端人才和紧缺人才，其个人所得税负超过15%的部分予以免征。

对在海南自由贸易港工作的高端人才和紧缺人才，其个人所得税实际税负超过15％的部分，予以免征。

对享受优惠政策的高端人才和紧缺人才实行清单管理，具体管理办法由粤澳双方研究提出，提请粤港澳大湾区建设领导小组审定。

对享受上述优惠政策的高端人才和紧缺人才实行清单管理，由海南省商财政部、税务总局制定具体管理办法。

3.“一线放开、二线管住”税收政策

对比横琴与海南一线放开和二线管住政策下的税收安排，两者的内容基本一致。值得注意的是，在二线管住环节，有一个细微的政策差别，即要求横琴在货物从内地进入合作区的增值税、消费税退税实行负面清单管理，但对海南没有明确要求以负面清单来管理，仅要求按照国务院有关规定办理退税。

 

横琴

海南

一线（澳门到合作区、境外到海南）

放开类别：货物

放开类别：货物

负面清单管理

负面清单管理

货物及物品免（保）税进入

货物进入海南自由贸易港，免征进口关税

二线（合作区到内地、海南到内地）

征收关税和进口环节税

原则上按照进口征税

加工增值达到或超过30%的货物，经“二线”进入内地免征进口关税

对鼓励类产业企业生产的不含进口料件或者含进口料件在海南自由贸易港加工增值达到30%的货物，免征关税

二线（内地到合作区、内地到海南）

负面清单管理

  

增值税和消费税退税

退还已征收的增值税、消费税。

五、要素流动便利化措施对比

1.人员进出便利化

在人员进出便利化方面，横琴主要为从澳门进入合作区，以及从合作区进入澳门大学横琴校区的出入人员提供高度便利。海南主要为外国人进出海南提供便利，允许外国人以商贸、访问、探亲、就医、会展、体育竞技等事由申请免签入境海南，并实施外国旅游团乘坐邮轮入境15天免签政策。

2.金融管理

在金融方面，横琴要加强合作区金融市场与澳门、香港离岸金融市场的联动。按照国家统筹规划、服务实体、风险可控、分步推进原则，在合作区内探索跨境资本自由流入流出和推进资本项目可兑换。

海南要坚持金融服务实体经济，重点围绕贸易投资自由化便利化，分阶段开放资本项目，有序推进海南自由贸易港与境外资金自由便利流动。

 

横琴

海南

电子围网

推动合作区金融市场率先高度开放。

为海南自由贸易港与境外实现跨境资金自由便利流动提供基础条件。

银行业

指导银行提升金融服务水平，进一步推动跨境电商等新型国际贸易结算便利化，实现银行真实性审核从事前审查转为事后核查。

进一步推动跨境货物贸易、服务贸易和新型国际贸易结算便利化，实现银行真实性审核从事前审查转为事后核查。

跨境直接投资交易

按照准入前国民待遇加负面清单模式简化管理，提高兑换环节登记和兑换便利性，探索适应市场需求新形态的跨境投资管理。

按照准入前国民待遇加负面清单模式简化管理，提高兑换环节登记和兑换的便利性，探索适应市场需求新形态的跨境投资管理。

跨境融资领域

探索建立新的外债管理体制，试点合并交易环节外债管理框架，完善企业发行外债备案登记制管理，全面实施全口径跨境融资宏观审慎管理，稳步扩大跨境资产转让范围，提升外债资金汇兑便利化水平。

探索建立新的外债管理体制，试点合并交易环节外债管理框架，完善企业发行外债备案登记制管理，全面实施全口径跨境融资宏观审慎管理，稳步扩大跨境资产转让范围，提升外债资金汇兑便利化水平。

非金融企业

在全口径跨境融资宏观审慎管理框架下，根据实际融资需要自主借用外债，逐步实现合作区非金融企业外债项下完全可兑换。

逐步推进非金融企业外债项下完全可兑换。

跨境证券投融资领域

重点服务实体经济投融资需求，扶持合作区具有特色和比较优势的产业发展，并在境外上市、发债等方面给予积极支持，简化汇兑管理。

重点服务实体经济投融资需求，扶持海南具有特色和比较优势的产业发展，并在境外上市、发债等方面给予优先支持，简化汇兑管理。
   

支持建设国际能源、航运、产权、股权等交易场所。加快发展结算中心。
   

支持发展房地产投资信托基金（REITs）。稳步拓宽多种形式的产业融资渠道，放宽外资企业资本金使用范围。创新科技金融政策、产品和工具。

3.数据跨境有序流动

对比两份方案来看，在数据跨境有序流动方面，海南要比横琴的开放幅度大。横琴合作区可在国家数据跨境传输安全管理制度框架下，开展数据跨境传输安全管理试点，研究建设固网接入国际互联网的绿色通道，探索形成既能便利数据流动又能保障安全的机制。横琴合作区方案支持珠海、澳门相关高校、科研机构在确保个人信息和重要数据安全前提下，实现科学研究数据跨境互联互通。

海南自贸港在确保数据流动安全可控的前提下，将扩大数据领域开放，创新安全制度设计，实现数据充分汇聚，培育发展数字经济。海南在数据领域的重要开放是有序扩大通信资源和业务开放，以及开放增值电信业务。海南允许实体注册、服务设施在海南自由贸易港内的企业，面向自由贸易港全域及国际开展在线数据处理与交易处理等业务，并在安全可控的前提下逐步面向全国开展业务。海南可以安全有序开放基础电信业务。另外，海南可以开展国际互联网数据交互试点，建设国际海底光缆及登陆点，设立国际通信出入口局。

4.投资自由便利

在投资自由便利方面，横琴合作总体方案仅规定了市场准入承诺即入制度；而海南自贸港总体方案在投资自由便利方面，不仅包括市场准入承诺即入制度，还包括投资自由制度、公平竞争制度、产权保护制度。

就市场准入承诺即入制度而言，横琴通过放宽要求加特别措施来管理市场准入；而海南则是通过备案加负面清单来管理市场准入。监管上，横琴合作区总体方案强调事中事后监管，海南自贸港总体方案强调备案审查。

横琴

海南

严格落实“非禁即入”，在“管得住”前提下，对具有强制性标准的领域，原则上取消许可和审批，建立健全备案制度，市场主体承诺符合相关要求并提交相关材料进行备案，即可开展投资经营活动。

严格落实“非禁即入”，在“管得住”的前提下，对具有强制性标准的领域，原则上取消许可和审批，建立健全备案制度，市场主体承诺符合相关要求并提交相关材料进行备案，即可开展投资经营活动。

不断放宽各类投资者在合作区开展投资贸易的资质要求、持股比例、行业准入等限制。制定出台合作区放宽市场准入特别措施。强化事中事后监管，建立与澳门衔接、国际接轨的监管标准和规范制度。

备案受理机构从收到备案时起，即开始承担审查责任。对外商投资实施准入前国民待遇加负面清单管理制度，大幅减少禁止和限制条款。

 

本文作者：严光普，来源： 国际经贸在线，原文标题：《横琴合作区建设总体方案与海南自贸港建设总体方案对比》

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