报告要点：
①目前国内粮食调控政策包括价格方面的最低收购价，供需方面的政策性收购抛储、进口关税配额。最低收购价起到托底作用，为小麦稻谷提供定价基础且与国际粮价脱钩；政策性抛储以国有粮食企业为主体实施，国内库存充裕，国有企业市场占比高，定价能力强；主粮实施进口关税配额制度，进口粮食对国内冲击小。
②国家粮食流通监控体系中，国家粮储局、中储粮公司是核心主体，分别负责价格监测、购销执行，两者属于平级关系，互相合作。此外农业农村部全程参与政策制定，财政部、农发行提供金融支持。
③从历史经验看，国内监管政策对于粮价涨幅容忍度在25%左右，但调控显效时间因价格上涨压力而定，21/08以来小麦涨幅已达26%，政策抛储仍处低位，可能因为正值夏收季，若后续价格继续上涨，可能调控力度加大。国内粮价上涨后中枢抬升至新平台，粮价难下跌旨在保护种粮积极性。
④从过去两次全球粮食危机经验来看，政策主要通过供给上保供抛储，需求上限制出口及不合理使用、倡导节约，控制粮价上涨。若出现极端粮食危机，国家-省-市-县四级粮食应急预案体系将成为最后政策武器。
报告正文
东吴策略“国家安全”系列报告第三篇重点关注国家粮食调控政策，分析调控能力及可以采用的政策武器库。
1. 国家对粮食市场拥有强大的宏观调控能力
国内粮食流通体系市场化程度不断增强，但国家对粮食市场依然掌握强大的调控能力，通过最低收购价引导价格下限变化，通过灵活抛储抑制非理性上涨，通过进口关税配额削弱海外价格冲击。国家粮储局和中储粮公司作为调控主力，共同维护国内粮食市场稳定。
1.1. 价格调控：逐渐由“托市”向“价补分离”过渡
建国后，国内粮食价格政策历经5大阶段，市场化程度不断加深。①1949-1952年：自由贸易下的国家牌价政策。新中国成立初期，为稳定粮价，国家采取间接干预措施，制定国家牌价并根据牌价与市场价格的差价灵活决定购销。②1953-1984年：计划收购供应下的统购统销价格政策。计划经济体系下，国家采取政府直接定价的统购统销价格政策，使粮价在长期保持稳定。③1985-1997年：国家定购、市场议购下的价格双轨政策。改革开放后，粮食生产供应形势的变化，导致原先统购统销政策给财政造成巨大压力，国家开始进行初步市场化探索，形成国家定购价和市场议购价并行的双轨制。④1998-2003年：国家宏观指导下的最低保护价政策。这一阶段，为了配合国有粮食企业改制、减轻财政压力，国家在继续提高市场化机制作用的同时，设定最低保护价格保障农民种粮积极性。⑤2004年至今：国家托市下的最低收购价与临时收储政策。2004年5月国务院发布《关于进一步深化粮食流通体制改革的意见》，全面放开粮食收购市场，市场化机制进一步完善。但国家陆续推出最低收购价格、临时收储政策，防止粮价过度下跌和卖粮难，对粮价具有明显的托市作用。
粮食价格政策正逐渐由“托市”向“价补分离”过渡。2004年《关于进一步深化粮食流通体制改革的意见》中提到“当粮食供求发生重大变化时，为保证市场供应、保护农民利益，必要时可由国务院决定对短缺的重点粮食品种，在粮食主产区实行最低收购价格”，2004年和2006年国家先后在稻谷和小麦主产区启动最低价收购，并延续至今。2008年国际粮价大幅下跌并冲击国内市场，为了缓解农民卖粮难问题，国家启动临时收储政策，对东北及内蒙古的玉米、大豆以类似于最低收购价的临时收储价格进行收储。2014年、2016年国家相继取消大豆、玉米临时收储政策，改按“价补分离”，以目标价格为基准给予农户补贴。目前粮食价格政策集中在针对小麦、稻谷的最低收购价政策，但由于明显托市作用导致国内外粮价长期倒挂，引发国内产量、进口量、库存量同时增加的反常现象。2018年9月《乡村振兴战略规划（2018-2022年）》中提出完善稻谷、小麦最低收购价政策，增强政策灵活性和弹性，近几年国家已限定最低收购价收购总量，后续改革方向有可能围绕“价补分离”进行，进一步完善市场化定价机制，降低价格政策对市场价的直接冲击和扭曲。
小麦、稻谷最低收购价成为市场定价基础且与国际粮价脱钩，大豆、玉米受国际市场影响明显。由于政策性限价存在，国内小麦、稻谷市场价基本保持略高于最低收购价，即最低收购价托市效果明显，因此小麦、稻谷国内价格基本不受国际市场波动的影响，长期保持平稳，有效保障了国内口粮安全。反观市场化程度更高的大豆和玉米，由于临时收储政策的取消，目前并不存在严格的政策限价，与国际市场联动更强，2016年以来国内价格与国际价格的相关性高达0.91。我们预计未来小麦、稻谷市场化定价程度不断提升，国内价格受国际市场的影响也将放大。目前最低收购价由发改委综合考虑粮食生产成本、市场供求、国内外市场价格和产业发展等因素确定，2022年小麦、早籼稻最低收购价分别是1.15元/斤、1.24元/斤，较2021年提升1.8%、1.6%，年初以来国内小麦收购价大幅走高无需触发最低收购价，稻谷收购价则较为平稳略高于最低收购价。
1.2. 供需影响：国有企业份额近半，掌握定价权
国内主粮库存充裕，提供价格缓冲。最低收购价与临时收储等价格措施更多倾向于托底，防止粮价过低影响农民种粮积极性，而应对粮价过快上涨，则需要供需层面的调控，其中最重要的就是粮食库存储备。我国奉行“谷物基本自给，口粮绝对安全”的粮食安全观，截至2021年底国内小麦、稻谷库存/消费量分别达到103.2%、75.9%，库存可满足全国三个季度以上的需求，玉米库存/消费量略低也达到47.9%，大豆库存/消费量仅9.2%。从库存总量来看，2021年底小麦1.45亿吨、稻谷1.72亿吨、玉米1.38亿吨、大豆1096万吨，合计达到4.66亿吨，四大粮食品种库存总量自2015年供给侧结构性改革后基本保持平稳，但结构上玉米去库效果显著，小麦、稻谷库存大幅增加，主粮安全进一步强化。我们认为得益于充裕的库存，我国有能力在小麦、稻谷价格过快上涨时给予有效干预，但大豆、玉米的干预能力可能偏弱，这在历史价格走势上也有体现。
国有企业市场份额近半，国家宏观调控定价能力强。国内粮食库存主要由政府储备、政策性库存、企业商品库存三大类构成；其中政府储备包括中央储备粮和地方储备粮，地方储备粮按照满足产区3个月、销区6个月、平衡区4.5个月市场供应量建立；政策性库存是实行最低收购价、临时收储等政策形成的库存，常年在市场公开拍卖。三大类库存中政府储备、政策性库存均由国有粮食企业负责收购、储存和运营，是国家进行粮食宏观调控的重要手段。以中储粮为代表的粮食国家队在购销环节均占据较大份额，收购环节，2020年（2005-2020年均值）国有粮食企业收购量/国内产量：小麦27.5%（42.4%）、稻谷19.5%（21.9%）、玉米22.6%（26.9%）、大豆8.4%（24.2%）；2020年（2005-2020年均值）国有粮食企业销售量/国内消费量：小麦65.2%（58.7%）、稻谷44.8%（29.6%）、玉米70.6%（39.0%）、大豆48.6%（28.7%）。
主粮实施进口关税配额制度，国际粮价对国内冲击较小。2003年我国出台《农产品进口关税配额管理暂行办法》，对小麦、玉米、大米实行关税配额管理，配额内实行1%的低关税，配额外实行65%以上高关税。2022年进口关税配额总量，小麦963.6万吨、大米532万吨、玉米720万吨，分别占2021年国内消费量的6.9%、2.4%、2.5%，进口粮食对国内市场冲击很小，更多是用于调节品种结构。
1.3. 国家粮食流通管理体系
我国粮食流通监管体系中，国家粮储局、中储粮公司是核心主体，分别负责价格监测、购销执行。在我国粮食流通监管体系中，发改委下属的国家粮食和物资储备局主要负责管理国家储备，监测市场变化，承担粮食流通的宏观调控；中储粮公司则主要是受国务院委托，具体负责管理储备粮仓储，实施政策性收购和拍卖等；国家粮储局与中储粮公司均属于副部级机构，两者之间不存在上下级关系，但粮储局负责对中储粮进行监督检查和考核，中储粮根据市场状况制定政策性购销方案后，需报粮储局审批，两者共同合作服务于国务院的粮食流通调控政策。此外，农业农村部全程参与涉农的财税、价格、收储、金融保险、进出口等政策制定；金融领域的财政部、农业发展银行负责提供种植和流通环节所需的财政补贴及贷款支持。
2. 从历史经验看，抛储是控价主要手段
从此前两轮全球粮食危机经验来看，我国均成功稳定国内粮价的运行，主要手段包括：供给侧，提高收购价促产保供，加大抛储力度抑制价格；需求侧，限制粮食出口，引导节约消费。此外，不断完善的粮食应急预案体系是保安全控粮价的最后武器。
2.1. 政策对粮价涨幅容忍度约25%，调控显效时间不定
以小麦为例，国内监管政策对粮价涨幅容忍度在25%左右。在各粮食品种中，小麦价格和政策拍卖数据相对更多，我们以小麦为代表分析政策对粮价涨幅的容忍度。2004年国内放开粮食市场后，小麦价格出现过3次较为明显的上涨，集中在06-08年、10-12年两次世界粮食危机期间，以及16/07-17/04。06-08年，小麦价格最高涨幅达到54%，政策抛储力度在涨幅达到28%时明显加大，但由于通胀预期太强烈，导致后续价格仍有上涨。10-12年，小麦价格最大涨幅45%，政策抛储在涨价初现苗头时就开始加大力度，但此后抛储力度减弱价格继续上涨。12年之后小麦价格波动不大，在16/07-17/04出现短暂上涨，涨幅25.6%，政策抛储力度此前已有加大。从三次经验来看，在粮价涨幅达到25%左右时，政策调控力度明显加大或者价格上涨趋势得到控制，政策调控显效时间各不相同，因当时价格上涨压力而定。21/08以来小麦价格涨幅已达到26%，政策抛储力度仍处低位，我们认为可能因为正值夏收季节，新粮供给增多，政策旨在减少供给冲击，我们判断如果后续涨价压力仍然存在，政策抛储力度会有提升。
国内粮价难跌，历史价格中枢逐级抬升。由于国内粮食政策极力避免谷贱伤农，影响农民种粮积极性，所以在每次粮价上涨后，最低价收购等托底政策维持价格中枢进入新的平台，等待下一次涨价催化剂出现后再度上涨。
2.2. 2006-2008 年：保供抛储、限制出口
2006-2008年全球粮价创历史新高，国内价格涨幅有限。2006-2008年全球爆发粮食危机，粮食价格大幅上涨，2006年起最高价格涨幅，国际小麦270%（国内36%，下同），国际稻谷204%（38%），国际玉米220%（43%），国际大豆166%（114%）。自给率较低的大豆受国际市场冲击明显，涨幅较大且价格波动明显，而国内其他主粮价格虽有上涨，但涨幅远小于海外。
国内粮价上涨主要受到成本推动、炒作情绪、通胀预期的影响。全球粮食危机的爆发受到多重因素共同影响：伊拉克战争导致中东粮食供应减少；拉尼娜现象导致粮食主产国减产；多国采取贸易保护政策限制出口；能源价格上涨带动种粮成本提升。从国内供需来看，小麦、稻谷、玉米三大主粮整体增产，库存消费比稳定甚至提升；大豆则出现减产和需求增加，库存消费比低位波动；整体看国内粮食供需状况平稳。在供需平稳情况下，国内粮价上涨可能主要受到种粮成本推动的影响，06-08年能源价格上涨推升种粮成本，但每亩成本利润率基本稳定，甚至在06-07年出现上涨，表明粮农将成本压力顺利传导，引起粮价上涨。此外，全球粮食危机引发的国内市场投机炒作情绪，以及普遍的通胀预期抬升，都对粮价产生影响。
政府主要采取保供抛储方式有效抑制价格上涨。为了应对国内粮价上涨压力，供给上政府一方面促进粮食生产保供，另一方面加大抛储抑制投机。2008年预算安排“三农”投入5626亿元，比上年增加1307亿元的基础上，又增加252.5亿元直接补贴粮农；并提高小麦和稻谷最低收购价，并扩大收购地区范围。2006年底开始加大政策抛储力度，2007年组织48次政策粮拍卖，全年销售最低收购价小麦3240万吨、稻谷1010万吨，分别占当年消费量的31.1%、5.5%，此外下达四批最低收购价粮食跨省移库计划930万吨；2008年组织50次政策粮拍卖，全年国有粮食企业销售粮食1.66亿吨，其中政策性粮食4900万吨。需求上政策限制出口及不合理使用，引导社会减少浪费。2007年8月发布《可再生能源中长期发展规划》，宣布不再增加以粮食为原料的燃料乙醇生产能力；2007年12月陆续取消粮食及其制粉出口退税，对小麦、玉米、稻谷、大豆等原粮及其制粉共57个产品征收5%~25%不等的出口暂定关税，对小麦粉、玉米粉、大米粉等11个产品实行出口配额管理。2008年11月发布《国家粮食安全中长期规划纲要(2008—2020年)》，提出引导科学节约用粮，减少浪费。
2.3. 2010-2012 年：同样的政策配方（保供抛储、加强入市管理）
2010-2012年国际粮价涨幅小于2006-2008年，国内粮价涨幅同样有限。2010-2012年国际粮价再度出现大幅上涨，2010年起最高价格涨幅，国际小麦68%（国内27%，下同），国际稻谷23%（45%），国际玉米99%（47%），国际大豆69%（20%）；国际粮价除稻谷外均有大幅上涨，但涨幅小于此前一轮粮食危机；国内粮价除稻谷外，其余主粮涨幅均小于海外市场，整体涨价压力有限。
国内粮食价格上涨受到供需及投机炒作共同推动。2010-2012年全球再度爆发粮食危机，引发的原因同样集中在气候、战争，具体包括：2010-2011年厄尔尼诺与拉尼娜现象交替，导致巴西、乌克兰等主产国减产；叙利亚内战进一步推高粮价。国内供需方面，由于受到干旱洪涝等灾害影响，国内小麦、稻谷产量在2010-2012年出现下滑，同时小麦国内需求增长导致库存消费比大幅下降，稻谷国内需求略降，库存消费比维持低位；玉米国内产量和需求同升，库存消费比维持低位，大豆需求增长明显，库存消费比下降，此轮国内粮价上涨不同于上一轮，国内供需紧张成为重要推动因素，除此之外也受到通胀预期、投机炒作的影响。
政策同样通过大量抛储抑制粮价。供给上政策同样采用提高收购价促产保供，并加大抛储力度的方式稳定粮食价格。2010-2012年连续提高小麦、稻谷最低收购价，其中小麦收购价分别提升5.5%、7.4%、9.8%，稻谷收购价分别提升10.5%、21.9%、9.4%，有效促进全国播种面积提升，保障粮食生产。2010年国家共开展50次政策粮拍卖，累计投放政策性粮油8371万吨；2011年开展49次政策粮拍卖，全年销售国家政策性粮食780亿斤，投放地方储备粮21.6亿斤，合计占当年全国粮食产量的6.8%；2012年开展48次政策粮抛售，全年投放政策性粮食370亿斤，随着粮价上涨压力的缓解，抛储力度逐渐回落。需求上加强入市管理，宣扬节约粮食的重要性。2010年在粮价较高时，果断停止中央储备粮企业入市收购，并加强竞买企业资格审核。2010/01国务院发布《关于进一步加强节约粮食反对浪费工作的通知》，提出粮食供需将长期处于紧平衡状态，要从战略高度重视节约粮食、反对浪费工作，并从生产、养殖、储存、加工、运输、消费几大环节提出具体措施。
2.4. 粮食应急预案体系是最后武器
除保供抛储外，粮食应急预案体系是保安全控粮价的最后武器。上述保供抛储政策可以在对市场不造成严重影响的情况下，及时抑制粮价上涨，除此之外如果因突发事件引起粮食供求关系突变，在较大地域范围内出现群众大量集中抢购、粮食脱销断档、价格大幅上涨等情况，则触发的粮食应急预案体系将成为保障粮食安全的关键武器。2005年国务院下发《国家粮食应急预案》，将粮食应急状态分为国家级和省级两级，必要时在重点地区对粮食实行统一发放、分配和定量销售。此后国内逐步形成了国家-省-市-县四级应急预案体系，各地应急预案具体措施因地施策，但在特殊情况下均会采取最严格的行政管控措施，保障居民基本生活需要。截至2021年底，全国31个省、自治区、直辖市均制定了省级粮食应急预案，333个地级市都制定了市级粮食应急预案，2455个县制定了县级粮食应急预案，国家粮储局表示将尽快修订国家粮食应急预案，预案体系不断完善。
本文作者：东吴策略姚佩、马浩然，本文来源：姚佩策略探索，原文标题：《【东吴策略姚佩】应对粮食危机的政策工具箱 ——国家安全系列三（姚佩、马浩然）》