支出难砍、减税力推，财政难紧缩
当地时间11月22日，美国当选总统提名对冲基金经理斯科特贝森特担任财政部长，贝森特主张到2028年将预算赤字率降至3%[1]。此前，特朗普任命美国企业家马斯克共同筹建并领导联邦政府顾问机构 “政府效率部”（Department of Government Efficiency，简称DOGE）[2]，以“废除官僚机构、削减法规和重组政府”[3]。马斯克表示“至少可削减2万亿美元的联邦开支”，约等于2024财年联邦总开支的30%[4]，但并未说明完成削减计划的具体时限。特朗普内阁一系列任命显示，财政紧缩似乎箭在弦上。但我们预计，联邦财政支出可削减的规模相对有限[5]，同时，鉴于特朗普还提出了大规模减税计划降低财政收入，且贝森特当地时间11月24日表示其首要政策是兑现减税承诺[6]，我们认为特朗普2.0时期或难以有效地削减赤字。
做大财政的必然性与必要性
美国历史上看，联邦财政往往逆周期，表现在财政赤字率与失业率的高度相关：经济下行压力大、失业率高企时，做大财政托举经济。但也存在几次财政顺周期时期，多数对应财政有亟需解决的经济之外的如“安全”等问题。2018年以来，新一轮财政顺周期开启，贫富分化、再工业化等结构性问题，呼唤持续做大功能性财政，来应对经济周期之外的挑战。
内部民意导向来看，贫富分化亟需财政发力来缓解。1980年代里根政府开始，美国进入“重效率，轻分配”的小财政时期，金融去监管、工会组织削弱等因素，致使贫富分化加剧[7]。缺乏产业政策对国内工业保护的情况下，不具成本优势的中低端制造业外流，制造业岗位大幅削减，劳动报酬占比趋势下滑，而收入分配开始向资本或者高收入人群集中。
2008年金融危机后，民意开始倾向于财政发力以推动制造业回流。对此，奥巴马政府通过《美国复苏与再投资法案》，改善交通、网络宽带等基础设施，并要求建设所需钢铁须产自美国[8]，开启了通过产业政策吸引制造业回流的先河，随后特朗普的MAGA主张与拜登政府的供给侧经济学，基本延续这一思路，并形成两党共识。但回流的成本较大，美国工业与基建长期欠投资，自80年代起制造业、能源、交通建筑持续老化，生产所需的工业设备（特别是电力设备）较为陈旧，补贴工业基础设施投资将带来持续的财政收支压力。
外部大国博弈来看，以AIGC为代表的全球新一轮科技竞争如火如荼。拜登政府通过的《基础设施投资和就业法案》与《芯片法案》，10年分别增加2561亿和793亿美元赤字，刺激工业基础设施和半导体行业建设。自2021年起，一轮以电脑电子行业主导的厂房建设潮已经完成但从结果上来看，相关行业工业生产与就业并未出现明显增加。特朗普2.0时期，将面临AI革命从投资和愿景变现为生产和普及的过程，无论是以减税还是以增支为形式的财政补贴，皆任重而道远。
细究财政账本，赤字削减难度较大
那么，如果一定要削减支出，到底能砍多少？能否覆盖特朗普延长TCJA法案带来的影响？赤字规模是否会减少？
从财政支出分项来看，社会福利等强制性支出是大头，包括社保、Medicare、Medicaid、教育、收入保障、退伍军人福利等，2024财年合计约有4.5万亿美元，占总支出的67%。此外基本是刚性支出如利息和国防。上述项目占据总支出的九成左右。福利开支总量在疫情后有较大幅的抬升，这其中特朗普表示不会缩减并继续保障社保和Medicare支出[9]。我们重点看可能有较大缩减的项目：Medicaid和收入保障（特别食品券支出）是共和党攻击的重点[10]，学生贷开支则是拜登政府的重要政绩，可能面临特朗普新政府的撤销[11]。如果将Medicaid、收入保障和学生贷三项的开支水平恢复到2019财年的水平（特朗普1.0时期），考虑通胀因素的影响后，分别可较2024财年削减1322、592和1448亿美元。另外马斯克还表示将对联邦政府进行瘦身[12]。但事实上，当前联邦公务员在总人口中的占比已经基本处在二战以来最低水平，且公务员工资增速自2019年以来已经落后于私人部门。即使将2019年以来新增加的约16万个岗位取消，并将实际收入水平恢复至2019年状态（考虑通胀因素），我们估计可减支出也仅256亿美元。这些减支项加在一起，我们预计开支削减的幅度上限不超过4000亿美元，况且这笔削减大概率不会在一个财年内完成。
作为参照，联邦预算问责委员会（Committee for a Responsible Federal Budget）估算显示，考虑当前两党存在共识且相对容易进行的开源节流政策，未来十年可缩减的赤字约为7000亿美元，即每年仅有约700亿美元，占24财年赤字的3%和支出的1%[13]。
在收入端，特朗普减税计划可能带来大规模额外赤字。根据Wharton Budget Model测算，延长TCJA和进一步降低企业和个人税率未来十年将额外增加5.8万亿美元赤字；考虑到经济增长从而税基扩大，也将增加4.1万亿美元赤字，平均每年4000多亿美元。而根据Tax Foundation的估计，算上特朗普建议的其他各类税务削减计划，未来十年额外增加7.8万亿美元赤字，平均每年7700亿美元[14]。
综合可能的支出削减和减税计划，财政赤字易扩难紧
实际上，削减赤字的计划并非首次提出，肯塔基州共和党参议员兰德保罗长期致力于推动财政赤字削减，今年9月，其提出的未来5年每年削减6%赤字的法案（约合每年1100亿美元），在参议院投票中被高票否决（39票赞成-58票反对）[15]。即使新一届参议院选举中共和党席位从49升至53，但在两党对大财政和做大产业政策基本达成共识的情况下，我们预计较大的赤字削减法案通过的可能仍然较低。
本文作者：张峻栋S0080522110001、范理、张文朗，文章来源：中金点睛，原文标题：《中金 | 特朗普+贝森特：财政难紧缩》
