核心观点
我国生育支持政策顶层设计始于2021年5月政治局会议，此后各地纷纷跟进细节政策。政策要求2025年积极生育支持政策体系基本建立，未来生育相关政策将构成中国内需政策的重要版图。
从已有实践经验看，地方生育补贴政策效果有限，主要症结在于三点：①针对一孩补贴过少（一胎生育率贡献最大、近年下滑最快，同时也最需补贴）；②地方补贴力度不足，缘起既有财政体系下地方政府激励兼容未得妥善解决；③地方补贴割裂（表现为强调父母户籍）和人口流动之间矛盾并未有效解决。
未来生育补贴或可在三个维度上做出改善：①补贴重心从三孩转向一孩，改善初育体验与再生育意愿；②加大生育补贴力度；③中央统筹生育补贴，探索地方激励兼容的生育补贴模式。
事件&简评
3月5日，政府工作报告提出，制定促进生育政策，发放育儿补贴。
4月28日，国家发展改革委副主任赵辰昕在国新办新闻发布会上表示，将建立实施育儿补贴制度。
生育补贴激起市场广泛讨论。既有生育政策有哪些，效果如何，背后的症结以及未来生育补贴或有进展，这是当下市场关注的要点。我们逐一展开讨论。
一、促进生育政策的实施脉络
自2021年以来，中国生育补贴政策约近四年。这五年时间里，中国生育补贴政策大致经历了四个阶段。
阶段一，中央出台顶层规划，四川攀枝花率先响应。
2021年5月，中共中央政治局召开会议，听取“十四五”时期积极应对人口老龄化重大政策举措汇报。提出“进一步优化生育政策，实施一对夫妻可以生育三个子女政策及配套支持措施”。
2021年6月，中共中央国务院《关于优化生育政策促进人口长期均衡发展的决定》出台，提出“实施三孩生育政策及配套支持措施”，以及“到2025年，积极生育支持政策体系基本建立”的目标。
2021年7月，四川攀枝花率先相应政策，发布《关于促进人力资源聚集的十六条政策措施》，提出“生育第二个及以上孩子的攀枝花户籍家庭，每月每孩发放500元育儿补贴金，直至孩子3岁”。
阶段二，17部门联合出文要求提高政治站位，多地生育支持政策相继跟进。
2022年7月，17部门联合印发《关于进一步完善和落实积极生育支持措施的指导意见》出台，要求“各地各有关部门要深刻认识完善和落实积极生育支持措施的重要性和紧迫性，切实提高政治站位，把人口工作摆上重要议事日程，密切协同配合，加快完善积极生育支持措施”。
此后，多地表示要深入贯彻落实中共中央国务院《关于优化生育政策促进人口长期均衡发展的决定》，相继出台相关生育支持政策。
2022年湖北、湖南、陕西、黑龙江、新疆、河北等省内多城市出台政策，2023年跟进的地方增多。
阶段三，首次提出“建立生育补贴等制度”，2025年作为政府年度工作任务之一。
2024年10月，国务院印发《关于加快完善生育支持政策体系推动建设生育友好型社会的若干措施》，首次提出“建立生育补贴等制度”，要求“制定生育补贴制度实施方案和管理规范，指导地方做好政策衔接，积极稳妥抓好落实”。
2025年3月，政府工作报告将“制定促进生育政策，发放育儿补贴”作为今年政府工作任务之一。
2025年3月，呼和浩特发布育儿补贴细则：生育一孩补贴1万、二孩补贴5万、三孩补贴10万。
预计今年各地将密集生育补贴政策。
二、促进生育政策的政策细节
2021年攀枝花首推地方生育补贴，梳理这些年地方生育补贴政策，政策细节可总结为三条规律。
第一，生育补贴更加倾向于三孩。三孩补贴金额平均占总补贴金额的66%。
第二，生育补贴总金额相对不高。即便加总所有生育补贴，近1/3的地区生育补贴占当地城镇居民年可支配收入的比例不足20%，约1/3的地区在20%~60%区间。如果仅看一孩补贴的话，则普遍补贴金额占当地城镇居民可支配收入比重仅不超过10%，仅呼和浩特达到18%。
第三，生育补贴与地方房补相结合。为鼓励二孩及以上生育，不少地方将房补与生育补贴相结合。但客观而言，这些资金规模相对当地总房价，规模仍不算高。
三、促进生育政策的实施效果
衡量生育情况的指标有生育率（出生人数/育龄妇女人数）、总和生育率（每名妇女生育数）、出生率（出生人数/总人口）等。
当前各地公布的生育数据主要是出生率，但其会受到人口性别结构及育龄妇女在人口中的比重的影响，只能近似衡量生育情况。
生育政策有一定效果的地区有攀枝花、克拉玛依、云南、宁夏、杭州、郑州、天门。这些地区出生率数据改善幅度好于全国。
攀枝花2021年在全国率先出台生育补贴政策，政策宣传效果好，当地出生率由2020年以前持续低于全国水平，逐步向全国水平靠拢，2023年已高于全国水平。
天门虽2023年才出台生育补贴政策，但其政策力度超过在其之前所有城市，二、三孩生育和育儿合计现金奖励6.98万元，占当地人均年可支配收入的192%，此外二、三孩分别给与6万、12万购房券，且可叠加使用。2024年天门出生人口大幅增长17.5%，出生率也明显反弹。
云南和宁夏在出台生育补贴政策后，次年出生率相比全国趋势也有明显改善。这两地均是省级层面出台政策，覆盖全省户籍家庭，省内流动人口皆可享受，或是有一定效果的原因之一。而其他多数地区政策由市级或县级制定，户籍限制较严格，甚至要求夫妻双方户籍。
克拉玛依、杭州、郑州在政策出台后出生率走势也好于全国水平。
长沙、荆门、黑龙江、济南、深圳、温州、沈阳、丽水、嘉峪关等地出生率则未见改善。
四、促进生育政策的现实约束
既有生育政策重视补贴三孩，一孩则鲜有补贴。这一政策导向与当前一孩生育率下降较快现实并不吻合。
由于《中共中央、国务院关于优化生育政策促进人口长期均衡发展的决定》主要是调整放开了三孩生育，提出实施三孩生育政策及配套支持措施。而各地生育政策又主要以落实该文件为主，因此政策支持更多向三孩倾斜，有的地区仅补贴三孩，多数地区二、三孩均补贴但二孩远少于三孩。
一方面三孩对我国生育率贡献较小，2023年我国生育率为28.2‰，其中三孩及以上生育率仅3.9‰，一孩、二孩则分别高达13.4‰和11‰。另一方面，我国生育率走低主要是一孩生育率大幅下降，2001年至2023年，我国生育率从37.1‰降至28.2‰，其中一孩生育率就从30.6‰显著下降至13.4‰。因此一孩不补、二孩少补对生育率的提振有限。
财政约束下生育补贴力度较小，难有效缓解生育养育成本。
例如湖北黄冈，生育二孩每年补贴500元，三年共计补贴1500元，三孩补贴1000元，三年共计补贴3000元。河北衡水，二孩、三孩均补贴5000元。安徽合肥，二孩补贴2000元，三孩5000元。类似规模的补贴相比生育养育成本均可忽略不计。
生育补贴力度小主要还是地方财政平衡难度较大。例如乌鲁木齐卫健委明确表示，经和财政局充分沟通，因近年财政收支矛盾异常突出，三保压力巨大，只能维持现有政策予以保障，无法实施育儿补贴措施。
生育补贴与地方政府激励相容不足，地方积极性有限。
无论十四五规划，历年政府工作报告，或者相关生育政策文件，均没有生育领域的量化目标，也没有明确的量化考核要求。而增长领域的劳动生产率、创新领域的研发投入、民生领域的医疗养老托幼、生态领域的能耗等则均有量化考核要求，因此政府发展目标多元叠加财政紧平衡之下，再腾挪资金大力投向生育补贴的积极性有限。
五、促进生育的政策建议
生育补贴政策重心从三孩转向一孩，改善初育体验。
由于我国生育率走低主要是一孩生育的萎缩和推迟，提升一孩生育率应是政策主要考量。
此外，生育一孩的群体相对更加年轻，社会地位和经济实力相对更低，现实层面也更需要政策支持以调节生育前后经济压力的显著变化。
同时，初育体验的改善也有利于提高二孩、三孩再生育意愿。
加大生育补贴政策力度，切实缓解生育养育成本。
不少地区的生育补贴甚至不足当地月收入水平，显然无法影响生育决策。部分地区生育二孩补贴虽过万元，但相比养育成本仍是杯水车薪，较难影响生育决策。
而最早出台大力度补贴的天门，2024年发放鼓励生育基金约6000万，占本级一般公共预算收入30亿的约2%。如各地均按2%这一标准实施，则2024年全国需投入2340亿元。
中央统筹生育补贴，地方出台特色政策，实现激励相容。
由国家层面出台生育、养育补贴政策，根据当地人均可支配收入或其他规则进行差异化补贴，一方面缓解地方财政压力，另一方面可消除户籍等各类政策障碍，对生育人群全面覆盖，真正实现生育友好型社会。
地方层面则出台有利于地方经济发展、和当地产业深度融合的补充性生育支持政策，如天门发放大额购房券，即提高出生率又拉动了楼市，2024年天门房地产开发投资23.4亿元，同比增长6.5%，商品房销售76万平米，同比增长6.3%，均排名全省第一。
本文作者：周君芝、王泽选，来源：CSC研究 宏观团队，原文标题：《生育补贴怎样做更有效？| 内需新方向（3）》
