高盛2015年美国政治前瞻:国会会审计美联储吗?

作者: 江金泽
随着美国新一届国会本月宣布就职,高盛预计2015年将较2014年出现更多实质性的立法行动。今年晚些时候需提高的债务上限可能对金融市场带来较大冲击,此外有关“审计”美联储货币政策决策的提案可能在2015年再次获得众议院通过。

经去年中期选举产生的美国新一届国会于本月6日宣誓就职,这也标志着共和党正式全面掌控国会,高盛经济学家Alec Phillips就美国未来一年政局和政策前景的一些热点问题陈述了看法,其中关于美国2015年何时再次触及债务上限、国会是否会审计美联储的问题值得关注。

总体而言,高盛仍然预计2015年将较2014年出现更多实质性的立法行动,且在贸易协定、公路法案等一些领域的议案可能会成为法律。高盛预计未来一年国会面临的大部分最后期限仅将带来有限的不确定性,尽管2015年晚些时候需提高的债务上限可能是一大例外,此外有关“审计”美联储货币政策决策的提案可能在2015年再次获得众议院通过,但正式立法可能性较小。

高盛主要观点如下:

1. 2015年的议事日程和 2014年有何不同?  

2015年立法前景与2014年前景有多处相同,但我们认为更多法案将抵达总统处,且在若干情形下,政策调整将成为法律。与2014年相似,我们预计将出现有关多项广泛改革、尤其是关于移民政策和税收改革的辩论。然而,移民政策改革似乎将与去年一样举步维艰;对税收政策的重大调整更可能实现,但仍非易事。与去年一样,今年国会也面临众多最后期限(下图显示了部分最后期限和重大事件时间表):

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在许多情况下,国会可能只会暂时延长这些期限,不过某些领域(如Medicare对医师的支付以及公路法案)将于2015年实施中长期政策的前景略好于2014年。最后,与2014年相同,以行政举措进行政策调整的做法可能延续,奥巴马总统最近宣布的有关移民政策的行政措施可能于年中实施,额外的调整措施可能会在本月晚些时候公布国情咨文之前宣布,此外我们预计有关碳排放、加班报酬、高等教育的众多规定也将于年内陆续出炉。

换句话说,今年政治议程的变化较去年更为显著。首先,国会很可能通过“贸易促进权(TPA)”的某些形式和立法,以核准与日本和其它环太平洋国家之间的跨太平洋伙伴关系贸易协定。第二,其它更富争议的领域中的较小调整看似比以往几年更加现实,虽然重大调整仍不大可能。例如,对平价医疗法案和Dodd-Frank法案的重大调整已纳入2014年12月实施的综合支出法案,且至少,对平价医疗法案的一项额外调整 – 撤销对医疗设备的征税 -- 似乎可能在2015年初通过。
 
2. 国会由共和党占据多数,这一转变将如何改变政策辩论?  

政治层面不确定性的来源可能将从众议院转向参议院,且在某些情况下是从国会转向白宫。自2011年共和党在国会取得控制权后,大部分主要立法协议都遵循着相似的路径:众议院仅凭共和党投票通过法案,参议院获取两党的部分支持而通过折衷法案,随后折衷法案在众议院获得通过,且常常是在最后关头险胜。

在众议院,共和党控制权的扩大可能会为该党领导人在通过某个法案时提供更多灵活性,这些法案拥有共和党的投票,无需象在重大财政问题上那样往往必须赢得民主党的支持。在参议院,由于占据54个席位,共和党领导人还需在大部分问题上与民主党妥协以达到通过大多数法案所需的60票。

尽管如此,共和党人将拥有对立法日程的控制权,这将会使得一些白宫反对的法案得以抵达总统办公桌。结果是对参议院的关注度将上升,且总统是否会对各类事宜签字或行使否决权也将更令人关注。

3. 能源价格走低对于政策有何影响?  

能源供应政策获得的关注度可能降低,而围绕能源税的关注或将提高,不过这两方面的调整可能都较为温和。

油价大幅走低可能令议员们所背负的解决能源供应问题的政治压力部分缓解。在这一方面最迫近的问题当属批准Keystone管线的建设:在未来2、3周参议院可能就此投票,并可能通过开建这条加拿大至美国输油管线的提案。预计本月众议院也将进行投票,并可能在月底前将决议送至总统案头签署。但是Keystone管线建设所获得的公众支持略有降温(尽管仍得到了多数人士的认可),而且奥巴马政府可能会觉得批准该管线的压力没有之前那么大。其结果是,虽然国会更可能通过这一提案,但是获得总统签字的可能性有所降低。  

油价走低可能给其他政策调整带来推动。首先,汽油价格降低无疑加大了汽油税(0.18美元/加仑)自1993年以来首次上调的可能性,但是目前看来加税的可能性仍然很低。虽然部分共和党议员对于上调这项特殊税率的反对看似不像多数议员那么强烈,但是真正支持这项调整的寥寥无几。

此外,虽然汽油价格走低为家庭交通预算消化加税的影响预留了缓冲余地,但是为使联邦公路相关收支相符需要每加仑加税0.12美元,这一幅度的调整仍意味着每年税负增加约160亿美元。有几位主张加税的议员,例如田纳西州共和党籍参议员Corker和康涅狄格州民主党籍参议员Murphy均建议用其它领域的减税抵消汽油税上调,但是考虑到汽油价格的政治敏感性,这样的细微差别恐怕无法在为加税争取支持的问题上带来多大不同。

目前,我们预计上调联邦汽油税的提议将不会通过立法,但是我们预计在2015年5月份之前就这一问题将有更多各方声音,因为目前针对公路项目的延期法案将在5月份到期失效。  

第二,取消原油出口禁令的问题似乎将登上2015年的议事日程,因为摆在议员们面前的现实情况是国内原油生产增长(尽管速度慢于此前预期),同时消费者的汽油购买价格走低而且他们对于能源问题的关注转淡。目前看来最可能的结果是通过批准轻度加工凝析油出口、而非原油出口的方式来进一步放松禁令,但是这一问题还有待观察。  

4. 赤字减少会对财政决策有何影响?  

国会可能更关注一些支出计划的小幅调整而不是长期财政改革。

一旦总统2月份向国会提交预算案,共和党籍议员则将开始起草自己的涵盖未来10年的预算案。除了支出和收入目标之外,这些“预算解决方案”可能还包括面向多个国会委员会就增减支出和收入的问题给予指示性意见。

如果共和党领袖选择将这些指示纳入他们的预算蓝图,那么他们能够实现的所谓协调程序立法可以使之不受程序障碍的影响,从而仅以简单多数获得两院通过,无需通常情况下获得参议院批准所要求的60票。

理论上来讲,这将使得共和党人可以在联邦福利改革、税收改革或债务上限等问题上向总统提交一份重量级财政政策立法提案。但是参众两院共和党人尚未就具体方式达成一致,而且这个问题可能不容易解决,因为众议院共和党人往往通过旨在削减联邦福利的预算案,而部分参议院共和党人可能不愿对此投赞成票。参议院仅有54位共和党籍议员,党内反水的空间几近于零,而且旨在开展全面财政改革的国会预算进程尚未开始就告休止的可能性显然存在。

如果这样,则共和党领袖会将重心更多地投注于小幅调整,例如进一步调整自动支出削减机制等。2013年年底达成的、旨在规避由时任众议院预算委员会主席Ryan(威斯康星州-共和党籍)与参议院预算委员会主席Murray(华盛顿州-民主党籍)所拟自动支出削减机制的协议仅能持续至2015年 9月 30日。有别于2013年自动支出削减机制刚启动时所造成的绝对金额削减,2016年的支出上限将令支出名义额基本持平(海外军事行动的紧急支出不计入其中)。

白宫和国会共和党人均提议将国防开支提高至突破上限水平,但他们对于如何抵消相应的预算影响莫衷一是。随着地缘政治紧张形势加剧以及进一步推行全面减赤措施的压力减轻,任何通过额外政策调整产生的潜在结余都可能用于将2016年的国防开支小幅提升至计划水平之上。  

5. 国会是否能实施税改?  

我们仍预计税改(特别是营业税改革)将成为未来一年更重要的政治辩论焦点,但我们认为2015年任何类型的改革都仅有25%的可能性通过立法。

意见分歧众所周知:对高收入群体如何征税、如何对待外资企业收入以及应该取消哪些税收优惠。然而形势仍在不断推进。将于1月份接任参议院财政委员会(负责税收)主席的议员Orrin Hatch曾在 12月11日发布的报告中列出了一些税改原则,而且将于1月份成为众议院筹款委员会主席的共和党议员Paul Ryan最近表示其愿意考虑仅实施营业税改革(之前曾表示企业和个人税改需一并考虑)。

总统奥巴马表示其预计将在1月20日发表国情咨文之前开始就改革进行非正式讨论,而且在2月初提交给国会的总统预算中可能会纳入关于税改的一些额外讨论。

然而,国会中的共和党人尚未就该问题的统一解决途径达成一致,包括如总统(以及即将卸任的筹款委员会主席共和党人Dave Camp)提议的来自税改的任何资金能否被转用于基建开支。

6. 国会最终是否会就移民改革达成一致?

总统对非法移民“暂缓遣返”的行政令将使移民政策调整于年中生效,但仍不太可能实施更大范围的移民政策改革立法。

首次测试将在2月 27日,即对美国国土安全部的资金支持到期之前进行,国土安全部承担实施了总统最近宣布的大部分政策调整(上个月实施的支出法案为其它所有政府机构提供资金直至2015年9月30日)。

一些国会共和党人提出将移民相关立法(例如加强边境安全)纳入新的支出法案。然而,这一法案是否会获得足够支持而被国会通过尚不明确,且通过总统否决这关的可能性甚至更低。

7. 国会是否会修改平价医疗法案?

国会可能会修改平价医疗法案,但可能仅限于那些不会从根本上改变这一计划的政策。

举例来看,2014年年底通过的支出法案纳入了一项条款来限制向风险共担政策之一(该政策鼓励保险公司通过联邦医疗交易所提供计划)提供资金。尽管只是相当温和的变动,但仍引发了关注,因为在那之前该法案有关覆盖范围的条款几乎从未有过实质性调整。我们的预期是2015年将出台更多调整。

最可能的调整是取消对医疗设备的征税,由于这一调整与平价医疗法案覆盖范围进一步扩张的关联不大,而且在参议院获得了无可否决的支持,因此奥巴马总统可能通过这一调整。强制要求雇主仅对每周工作40个小时或以上(而不是当前法律下的30个小时)的雇员提供医疗保险的立法可能也会在未来几周递交众议院表决,尽管这一调整仅在国会民主党中间获得了有限的支持。  

一个更难以量化的风险是最高法院可能判定部分通过平价医疗法案提供的补贴无效。
法院已开始对通过联邦保险交易所提供补贴的合法性提出质疑的案件之一(King. v. Burwell)进行审查。如果法院判决对法律质疑方有利,则依赖联邦交易所的34个州的注册人在各州成立自己的交易所之前将不再符合补贴资格。

最高法院2012年对该法律的先前判决创立了一个二元机制,允许各州选择退出Medicaid扩张,而不利于当前法律解释的判决可能对通过交易所提供的保险补贴产生类似的影响。预计法院将在2015年6月前做出判决。如果法院对联邦补贴提出限制,一些州可能会由此成立自己的交易所。

然而,根据法律选择退出Medicaid 选择性扩张的一些州可能也会决定不成立自己的交易所。这一可能性已令国会共和党人开始起草自己的议案,以便在法院判决不利于政府的情况下取代当前法律。  

8. 国际贸易协定是否会获得批准?

在我们看来,贸易促进权(TPA)和跨太平洋伙伴关系(TPP)在今年实施的可能性要低于公开报道所暗示的可能性。虽然通过或不通过的概率十分接近,且TPP今年最终在国会敲定并获通过仍显然有可能,但障碍也明显存在。第一,虽然大部分国会共和党原则上支持TPA——也被称为“快速授权”,允许国会批准但不可修改白宫谈判的贸易协定——,但其获众议院通过的可能性尚不明确,

因为仅有个别民主党表示支持并且一些共和党表示反对(回顾2002年,共和党仅勉强通过了上一TPA法案,且当时还涉及赋予同样来自共和党的总统额外的权利)。TPP仍面临两个重要的挑战。第一,悬而未决的问题仍必须得到解决,主要是美国和日本关于汽车和农业贸易的未决争端。

第二,如果谈判未能在2015年上半年结束,国会投票可能要到9月或更晚的时候进行,届时2016年总统大选季的开始将令达成政治妥协更加困难。尽管如此,如果TPP谈判本身能够在今年结束,那么实施阶段最终将到来(即便推迟至总统大选之后)。   

9. 债务上限将在何时被触及以及相关辩论将造成多大的冲击?

债务上限可能会在8月到 10月间被触及,虽然我们预计国会将上调上限,但我们认为这一最后期限带来冲击的可能性最大。两院共和党领袖已发出希望避免出现类似2011年或2013年财政对决状况的信号。2015年看似与更广泛金融市场相关的重大财政最后期限只有两个:

(1) 联邦支出权限于9月30日即2015财年结束时到期;以及 (2) 财政部用来在3月16日债务上限恢复之后继续借款的“紧急特别措施”的会计记账方法用尽之时。人们对于2013年的政府关门记忆犹新,我们认为2015年不太可能再次出现停摆。

债务上限方面,我们认为主要风险并非国会刻意阻挠上限上调,而是在国会构成发生变化、国会共和党人此次有可能使用不同于以往的程序(例如预算“协调”程序)上调债务上限的情况下,市场对于何时以及如何实施上限的上调感到不确定。

尽管如此,我们预计最终结果将与此前几次辩论相同:支出权限将被延长,而且债务上限将会上调。

10. 国会是否会通过影响美联储政策的立法提案?
 
有关“审计”美联储货币政策决策的提案可能在2015年再次获得众议院通过,但是正式立法的可能性看似较小。

去年众议院以333对 92票通过了一项取消禁止美国政府问责局(GAO)审计美联储货币政策决策或与外国政府及央行之交易的立法提案(GAO已经具有审计美联储其他活动的权限)。该提案将要求在美联储货币政策决策付诸执行后12个月内对之进行审计,并使得今后国会成员要求进行更多审计成为可能。

此项提案之前曾经在国会获得通过,但一直未在参议院举行投票,因为在参议院所获的支持较小:虽然大多数众议员(主要是共和党人)都是众议院中该议案的联名提案人,但在100位参议员中签名该提案的只有32位。虽然该议案有望获得更多参议员的支持,但能否获得通过参议院批准通常所需的60张赞成票、乃至驳回总统否决权所需的67张赞成票不甚明确。

尽管如此,这一问题可能在2015年变得更加高调。上任在即的参议院多数党领袖McConnell(肯塔基州-共和党籍)是参议员Rand Paul(肯塔基州-共和党籍)议案的联名提案人,而且虽然参议院银行委员会主席Richard Shelby(阿拉巴马州-共和党籍)不是Paul议案的 正式联名提案人,但是他也表示支持加大对于美联储的监管。虽然将审计美联储的立法提案呈交总统签署的可能性显然存在,但是去年所提起的那种涵盖更广、要求美联储在每次会后向国会解释其决策与泰勒法则背离之处的立法提案获得国会批准的可能性要小得多。

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