美国税改可能的结局是什么? ——美国税改最新追踪之(二)
2017-11-13 13:27
0

导读

参议院和众议院均发布税改法案,分歧较大,预计税改波折,年内难通过,但明年最终通过概率大。2018年财年预算确定了未来十年新增总赤字为1.5万亿美元,这出于控制总债务的目的,也就锁定了有限的税改空间。企业所得税率从35%降到20%可能性非常大,但个税减税空间不大。

摘要

  • 美国税收立法程序需经历以下六个阶段:1)行政部门准备提案;2)众议院辩论;3)参议院辩论;4)对众参两院的协调;5)总统意见;6)国会对总统的否决的表决。10月底参众两院通过了2018年财年预算及未来十年的新增赤字,使税改可以简单多数通过。

  • 目前到哪个阶段及后续还有哪些程序?自2017年4月27日白宫发布税改方案,9月27日发布税改框架,11月2日众议院公布税改方案,目前已经到众议院辩论的阶段,计划下周投票决定是否通过该议案。后续还要走的程序有:1)众议院通过本院的税改法案(计划下周投票);2)提交参议院,参议院修改众议院法案并通过本院的税改议案;3)由于参议院的税改方案与众议院有较大分歧,因此需要专门成立临时两院联合委员会协商解决。联合委员会协调,提出两院均同意的税改法案修改稿;4)众议院、参议院再次表决通过;5)提交总统签字,法律生效。

  • 特朗普的目标及是否能够实现?特朗普希望众议院在感恩节(11月23日)之前批准税改议案;在圣诞节(12月25日)之前颁布税改。但参议院和众议院各自公布的税改方案分歧较大,参议院对减税相对保守,更为务实。众议院即使投票通过,到参议院环节也会被经过大量修改;即使参议院通过,由于两院通过的法案不一致,需要重新协调。因此,年内通过税改法案的可能性较小。

  • 可能的阻碍力量主要有哪些?1)参议院与众议院的税改法案分歧较大,参众两院之间尚未举行小团体磋商。个税方面,众议院保留州和地方税在计算联邦个人所得税时的抵扣,但限额在1万美元,而参议院计划取消州和地方税的抵扣;众议院将税率调整为5档(0、15%、25%、35%和39.6%),参议院保留现行的七档税率,但将最高边际税率下调至38.5%,将15%档税率降低为12%。企业所得税方面,两院都将税率降低为20%,但是参议院为了节约联邦开支而决定降税措施推迟至2019年生效,众议院决定2018年生效。众议院计划6年后取消遗产税,参议院则保留遗产税但豁免额翻倍。2)计划新增的1.5万亿的总赤字的约束将大概率使减税措施不及预期。众议院相对激进的减税法案可能突破了预算赤字约束而需要修改。

  • 预期美国税改的最终结局是:1)过程相当波折,参、众议院反复拉锯,但终会通过;2)2018年财年预算确定了未来十年新增总赤字为1.5万亿美元,这出于控制总债务的目的,也就锁定了有限的税改空间,有限赤字、减税、增加支出是不可能同时实现的;3)企业所得税税率下调是大概率事件,因为企业所得税(3000亿美元左右)占美国财政收入仅5%,且参众两院对此的分歧只是生效时间的差异。以2016年的企业所得税总额为例,如果从35%减到20%,每年减少近1300亿美元,因此,个税等其他税种减税的空间不大。4)由于美国税改的过程较长,且中间有反复,因此可能不断扰动市场预期,使得美股、美元指数、黄金和对美国经济和通胀的预期发生波动,但波动之后终将回归到税改最终结局的应有状态。美股、美元指数走强在一定程度上已经反映了税改顺利的预期,一旦税改不及预期,美股、美元走势可能调整。

正文

一、美国税改到了哪个阶段?

美国的税收立法程序需经历循环往复,体现行政、立法权的制衡,联邦、州和地方政府间的制衡。美国税收立法程序需经历以下六个阶段:1)行政部门准备提案;2)众议院辩论;3)参议院辩论;4)对众参两院的协调;5)总统意见;6)国会对总统的否决的表决。前阶段参众两院通过了2018年财年预算及未来十年的新增赤字,使税改可以简单多数通过(详见《美国税改及税收立法程序——美国税改追踪之一》)

10月26日美国2018年财年预算获得通过,为税改扫清了部分障碍。但11月9日参议院发布税改法案后,显示与11月2日众议院的法案存在较大分歧。特朗普寄厚望于税改推进美国经济、制造业复苏和就业持续改善,但税改的推进程度不及预期。

(一)税改简要历程如下

1)2016年6月24日共和党发布税改蓝图;

2)2016年9月28日特朗普发布竞选税改方案;

3)2017年4月27日特朗普发布白宫税改方案;

4)2017年9月27日发布税改框架,特朗普提出四项税改原则:使税法简单明了、易于理解;提高美国工人收入;让美国成为世界就业的磁石;让滞留海外的数万亿美元回流重新投资于美国经济。

5)2017年10月5日美国众议院通过了2018财年4.1万亿美元的预算案,但要求实现“税收中性”,禁止特朗普税改法案增加赤字。参议院预算委员会通过了2018财年的预算提案。

6)2017年10月20日参议院通过2018年财年预算,“允许联邦政府在未来10年新增1.5万亿美元财政赤字”,这是特朗普税改的关键一步。因为美国法律规定,任何税改法案只有在10年期满后不加大联邦赤字的前提下,才可以“简单多数”在美国国会参议院获得通过。这意味着税改法案只需在美国国会参议院获得51票即可过关,从而为税改法案在美国国会的通过排除了障碍(共和党控制参议院52席位)。

7)2017年10月26日,由于参议院对议案有修正,众议院再次投票,以216票对212票批准了2018财年预算案,采纳参议院通过的预算提案,即允许联邦政府在未来十年新增1.5万亿美元赤字,真正为税改的顺利通过铺平道路。

8)2017年11月2日众议院共和党税改纲要和文本发布。

9)2017年11月9日参议院共和党公布税改计划,个税、企业所得税、遗产税等方面与众议院分歧较大。众议院筹款委员会批准共和党人税改计划,并发布修改版本的税改方案(海外汇回现金的税率调整为14%,非现金资产为7%)。

(二)特朗普的目标

国会众议院应当在感恩节(11月23日)之前批准税改议案;在圣诞节(12月25日)之前颁布税改。

(三)下阶段,税改法案还需要走的路程

1)众议院通过本院的税改法案(计划下周投票);

2)提交参议院,参议院修改众议院法案并通过本院的税改议案;

3)由于参议院的税改方案与众议院产生较大分歧,因此需要专门成立临时两院联合委员会协商解决。联合委员会协调,提出两院均同意的税改法案修改稿;

4)众议院、参议院再次表决通过;

5)提交总统签字,法律生效。

图1:美国税改的进展情况
资料来源:国泰君安证券研究。

(四)目前而言,可能的阻碍力量主要有:

1)两院对州和地方税的扣除措施,引发税收增加的人群和州的反对

众议院税改对此的规定是“允许最多1万美元的州和地方地税用于抵扣个税”。参议院税改则是彻底取消抵扣,由于减少了抵扣额度,导致收入较高的州的居民纳税负担加重。从美国国会众议院在通过2018年财年预算时以216票对212票的投票结果(第二次投票,基于参议院版本议案)看,有20名共和党众议员加入民主党阵营,投下了反对票,他们大部分来自纽约和新泽西等美国东北部各州,不支持税改法案限制地方的税负抵扣,预计这些共和党众议员仍将对税改法案提出反对意见。美国国会众议院共和党人Peter King明确表示不能支持众议院共和党人税改议案。

2)计划新增总赤字的约束将大概率使减税措施不及预期。2018年财年预算通过的未来十年新增赤字不得超过1.5万亿美元。据报道,美国参议院税改提案导致赤字扩增最高不超过1.5万亿美元,国会预算办公室的数据显示,修正后的众议院共和党税收计划将在10年内增加1.7万亿美元的预算赤字,赤字数据不包括经济增长的估计效应。因此,众议院相对激进的减税法案可能突破了预算赤字约束而需要修改。

3)参议院与众议院的税改法案分歧较大,参众两院之间尚未举行小团体磋商。总体看,由于共和党控制参议院52席位,占据多数,能够在参议院相对顺利通过,但是需知在财年预算案中共和党中表态反对的参议员兰德·保罗(Rand Paul)是唯一投出反对票的共和党,民主党则全部投出了反对票,如果共和党中再出现1名反对票,则参议院难以通过;众议院一方面倾向于不大幅增加赤字(在通过2018年财年时主张税收中性,不增加赤字),另一方面通过的税改法案又属于激进的减税方案,内部自身存在冲突。2018年财年预算案在众议院以216:212微弱优势通过,如果细则中州和地方个税扣除设立限额而实质增税的条款触发东北部六州或其他州的反对,在众议院也可能受挫。

二、目前参议院与众议院税改的分歧在哪里?

参议院相较众议院的税法法案,总体看既有更为激进的,也有更为温和的部分,总体上看参议院税改的方案对减税偏保守,也更加务实,对税制的变动相对较小。更为激进的部分:取消地方和州税的联邦扣除,相当于增税。更为温和与减税的部分:个税保留7级,最高边际税率略下调1.1个百分点至38.5%,其中15%的那档税率降低为12%,对税制的变动最小;增加儿童抚养的扣除额度;不改变抵押贷款利息额度,相较众议院的下调额度而言,有利于抵扣,是减税的措施;遗产税保留,豁免额翻倍,而非取消,更加务实;企业所得税减税在2019年实施,可以多增加约1000亿美元收入。 

(1)企业所得税方面,众议院计划从2018年将税率从35%下降到20%,而参议院则要在2019年才会调降企业所得税税率,推迟一年能节省1000多亿美元;两院税改方案都计划允许企业的资本支出在纳税时一次性扣除,并允许扣除研发支出以促进促进企业增加研发支出和投资。

(2)个人所得税方面,众议院计划简化并降低税率,将个税税率从7档减为5档: 0、12%、25%、35%和39.6%,保留了对富人征收最高档的税率,将最高档的个税征收门槛上调至100万美元。而参议院则计划保留7级税率,将最低税率设为10%,同时将最高个人所得税率定为38.5%。在分项扣除上,都将保留慈善捐助、按揭贷款利息扣除(但是参议院规定的贷款上限为100万美元,众议院仅为50万美元);儿童支出扣减上,众议院为1600美元,参议院为1650美元;参议院计划在计算联邦所得税时取消州和地方所有已纳税额的扣除,而众议院只保留限额1万美元的州和地方财产税扣除,参议院的取消措施实际上为增税措施。

(3)遗产税方面,参众两院均承诺短期内提高豁免额以降低税率,但众议院计划于2025年废除遗产税,而参议院仍将保留。

图2:参议院与众议院税改方案的主要分歧

资料来源:国泰君安证券研究。

表1:现行税制、众议院与参议院税改方案比较

资料来源:国泰君安证券研究。

三、美国税改的最终结局可能是什么?

1)过程相当波折,参、众议院反复拉锯,但终会通过,预计年内通过的概率不大。

2)税改空间有限。2018年财年预算确定了未来十年新增总赤字为1.5万亿美元,这出于控制总债务的目的,也就锁定了有限的税改空间,赤字有限、减税、增加支出是不可能同时实现的。

3)企业所得税税率下调是大概率事件因为企业所得税(3000亿美元左右)占美国财政收入仅5%,且参众两院对此的分歧只是生效时间的差异。以2016年的企业所得税总额为例,如果从35%减到20%,每年减少近1300亿美元,因此,个税等其他税种减税的空间不大。

4)税改前期预期过高,后期推进不及预期的市场回调。由于美国税改的过程较长,且中间有反复,因此可能不断扰动市场预期,使得美股、美元指数、黄金和对美国经济和通胀的预期发生波动,但波动之后终将回归到税改最终结局的应有状态。美股、美元指数走强在一定程度上已经反映了税改顺利的预期,一旦税改不及预期,美股、美元走势可能调整。

只要您有干货观点或文章,欢迎投稿入驻华尔街见闻名家专栏,联系邮箱:zhuanlan@wallstreetcn.com

收藏
相关新闻
请发表您的评论
国泰君安首席经济学家
总篇数
82
粉丝
693
实时行情
综览外汇商品股指债券