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特朗普减税对美国经济的影响到底有多大
作者: 张启迪
2018-07-04 10:55
由于特朗普减税政策将极大降低美国企业的税负水平,并且,当前特朗普实施减税政策的经济条件要好于里根时期,因此,减税政策至少会在短期内(未来3-5年)对经济可能会产生超预期的刺激效果。但从中长期来看,由于会进一步加大美国贫富差距,对长期经济增速的影响存在不确定性。此外,多种指标显示,特朗普减税并不会造成较大的财政负担。

要:本文首先回顾了减税政策的理论基础和提出背景。之后,本文回顾了美国历史上几次主要的减税政策,并进行了比较和评价。对特朗普减税政策的分析表明,当前特朗普实施减税政策的经济条件要好于里根时期,特朗普减税政策将极大降低美国企业的税负水平,刺激效果可能不低,并且不会带来较大财政负担,但可能会加大贫富分化。中国应积极推进结构改革,缩减政府开支,以应对特朗普减税政策。

关键词:特朗普减税;凯恩斯主义;供给学派

一、引言

2018年6月29日,特朗普表示,希望进行进一步税改,预计在10月或更早公布第二次税改方案,考虑将企业税从21%降至20%,这是特朗普的第二轮减税计划。在2018年1月开始实施的第一轮减税计划中,企业所得税税率从15%至35%的累进税率降至21%的单一税率,个人所得税税率的七档税率也从原来的10%、15%、25%、28%、33%、35%、39.6%调整至10%、12%、22%、24%、32%、35%、37%。

关于税改能在多大程度上促进美国经济的复苏,无论是学界还是市场人士似乎均未达成一致意见。有观点认为,特朗普减税不会对美国经济产生多大的刺激作用,甚至从长期来看还会加大美国的债务负担,带来潜在经济风险。也有观点认为,特朗普减税可以促进美国经济的复苏。从现有研究来看,对特朗普减税的研究大都是基于税率比较和政府债务负担的视角,理论分析则相对较少。然而,若想对一个问题有更加深刻的认识,既要从理论维度分析清楚这一问题背后的理论逻辑和传导机制,也要从历史维度总结历史经验,这样才能拨开云雾,透过现象看本质。本文试图从上述两个维度出发进行研究,从理论层面和历史维度更加深入的研究减税政策对经济影响的内在机理,以期更加准确的判断特朗普税改的最终影响。

本文剩余内容的结构安排如下:第二部分是对凯恩斯主义和供给学派的减税理论进行对比分析,同时对上述两种理论提出的背景进行简要的介绍;第三部分是对美国历史上几次比较主要的减税案例进行总结和梳理;第四部分是结合上述分析对特朗普减税的效果进行预测;最后是结论和政策建议。

二、减税政策的理论基础和提出背景

(一)减税政策的理论基础

从减税政策的理论渊源来说,既有凯恩斯主义,也有供给学派,但两个学派提出的减税政策又有着本质的不同,主要体现在以下两个方面:

第一,税率的内涵不同。凯恩斯主义的财政政策强调的是平均税率,而且凯恩斯主义提倡的是临时性减税,不主张永久性减税。凯恩斯主义者认为,税收是通过改变个人可支配收入进而改变总需求来影响经济。而供给学派则强调边际税率的影响。供给学派认为,税收是通过改变对工作、储蓄、投资和承担风险的刺激来影响经济。并且,只有边际税率对边际供给的影响才最为明显。这一不同点是供给学派对经济政策革命的实质所在。供给学派反对平均减税,主张全面、大幅度和永久性的降低边际税率。

第二,传导机制不同。供给学派认为,减税主要通过以下四种传导机制影响经济增长:第一,减税可以提高私人部门报酬率,从而刺激储蓄增加、利率下降和投资上升;第二,低税率可以鼓励人们增加劳动供给的数量和质量;第三,减税可以使得更多的资源从效率低下的公共部门转向高效的私营部门,从而提高生产率;第四,上述目标的实现意味着单位成本的降低和通胀率的下降(单沙,1990)。而凯恩斯主义则认为,减税对经济的影响主要是通过总需求渠道。通过扩大政府支出、减税等扩张性财政政策增加总需求,促进消费和投资,并进而拉动经济增长。

(二)供给学派与凯恩斯主义的区别和联系

从减税政策所隶属的两个学派来说,供给学派和凯恩斯主义在思想内涵和政策建议方面既有区别又有联系。第一,供给学派和凯恩斯主义都承认单纯依靠市场机制无法实现经济的自动均衡,必须依靠国家干预。第二,供给学派和凯恩斯主义都主张通过财政政策进行国家干预。凯恩斯主义主张通过扩大政府支出、减税等扩张性财政政策增加总需求。而供给学派则主张通过减税提高供给,进而刺激投资。第三,供给学派与凯恩斯主义的哲学基础完全不同。凯恩斯主义推崇国家干预,而供给学派则信奉市场机制。两者之间的分歧并不在于要不要干预,而在于如何干预以及干预到何种程度。供给学派提倡有限、有效的干预,反对过多、过细的干预。而凯恩斯主义则认为由于存在市场失灵,必须通过强力的政府干预解决市场失灵的问题(罗伯茨,1987)。

(三)供给学派与凯恩斯主义提出的背景

1.凯恩斯主义的提出背景。凯恩斯主义的提出背景是美国20世纪30年代大萧条时期。当时经济的主要矛盾是有效需求不足,总供给过剩,需要借助国家干预来刺激需求。凯恩斯主义提出的政策建议较好的解决了当时经济所面临的问题,也因此统治美国政坛几十年。

2.供给学派的提出背景。1973-75年,美国和世界都陷入了战后最严重的经济危机,美国同时出现了经济停滞和通货膨胀。凯恩斯主义难以解决“滞胀”问题。1980年,里根参加竞选,提出了一套以供给学派主张为核心的经济政策,并最终赢得大选。当凯恩斯主义面对滞胀束手无策时,供给学派以其强有力的拉弗曲线、图尔精辟的税率分析以及减税+紧缩通货政策的可信性论证而在众多经济学流派中脱颖而出。

从上述两种理论提出的背景我们可以看出,经济理论的发展最终取决于经济实践的发展。萨伊定律在提出100多年以后,在20世纪30年代终于被凯恩斯主义取代。其主要原因在于,萨伊定律所依据的经济实践发生了变化。资本主义从自由竞争走向垄断,经济矛盾也随之发生了巨大的变化,由总供给不足变成了总需求不足。面对大规模失业和生产过剩,萨伊定律一筹莫展,于是就产生了凯恩斯主义。而到了20世纪70年代,面对经济滞胀局面,凯恩斯主义束手无策,于是供给学派应运而生。凯恩斯主义之所以陷入危机,也是因为凯恩斯主义所依据的经济环境发生了根本性变化。因此,并不存在万能的经济学理论可以解决一切经济问题,必须要根据现实的经济条件具体问题具体分析。

三、美国历史上的减税政策及其评价

(一)梅隆减税

从美国减税政策的历史来看,第一次减税出现在20世纪20年代。时任美国财政部部长安德鲁·梅隆将税率由70%降至25%以下,史称“梅隆减税”。梅隆实施减税的主要逻辑在于,高税率会不可避免的导致纳税人将资本从实体经济抽离,并投资免税证券,以避免缴纳更多的税收,最终将导致税基减少。梅隆减税取得了巨大成功。减税政策实施后,通胀率持续维持在较低水平。同时,税收并没有因为减税而减少,反而大幅增加,从1921年的719亿美元上涨至1928年的1164亿美元,增加了61%,并且主要来自于富人。由于税收的增加,美国国债存量的36%得到了偿还。此外,减税政策也并未造成贫富加剧,因为增加的税收主要来自于富人(按当时价格水平年收入超过5万美元的人群)。据统计,来自于富人的税收从1921年的44.2%上升至1928年的78.4%。

(二)肯尼迪减税

20世纪60年代,为了摆脱经济低迷,肯尼迪再次启用减税政策,将个人所得税税率由20%-91%降至14%-70%,公司所得税税率由52%降至48%。肯尼迪的减税政策成功促进了美国经济的复苏,此次减税也被认为是凯恩斯主义的又一次重大胜利。

(三)里根减税

1973-75年,美国和世界都陷入了战后最严重的经济危机,美国同时出现了经济停滞和通货膨胀。1980年,里根参加竞选,提出了一套以供给学派主张为核心的经济政策,并最终赢得大选。里根经济学的核心内容是:第一,减少国家对经济的干预,让市场机制自发调节;财政政策方面,实施减税政策,并以此增加私人储蓄、促进投资和增加生产;货币政策方面,控制货币供应量增速,提高贴现率并以此控制通胀率。1981年,里根颁布了美国历史上最大的减税法案,减税总金额高达GDP的2.89%。虽然此后又出台了增税法案,但里根的减税政策依然获得了空前的成功。里根的减税计划也并未如此前反对者所言加剧了贫富分化,相反,却发挥了一定的收入调节作用。来自于收入前10%人群的税收占比由1981年的48%上升至1988年的52%。并且,收入前1%人群的税收占比上升更加明显,由1981年的17.6%上升至1988年的27.5%。

(四)小布什减税

2001年3月,美国经济重现低迷,结束了长达120个月的经济增长。小布什上台后,再次启用减税政策,意图重振经济。2001年,美国议会通过了10年减税1.35万亿美元的减税法案,对个人所得税税率进行了大幅下调,最高边际税率由39.6%下降至33%。事实证明,减税政策确实最终起到了效果。到2003年第二季度,美国经济增长率达到了2.4%,经济开始持续复苏(叶君和田淑慧,2010)。

(五)奥巴马减税

奥巴马时期,美国面临严重的次贷危机,美国政府同样采取了减税政策,在2008年和2009年先后通过了总金额超过5000亿美元的减税计划,以促进经济复苏。减税政策实施后,自2010年开始美国经济持续反弹,对美国快速走出次贷危机发挥了较大作用。

纵观美国历史上的多次减税,无论是秉承凯恩斯主义的肯尼迪减税,还是秉承供给学派的里根减税,亦或是小布什和奥巴马时期的一揽子减税计划,减税政策大都收到了良好的效果(见图1)。因此,减税政策也就成为了美国在经济低迷时期刺激经济增长的主要政策工具。但是,减税政策同样也带来了一系列负面影响,包括政府债务水平的不断攀升以及贫富分化问题等。

 
 

 

数据来源:Wind资讯。

图1 1960年至今美国历次减税政策实施后的经济表现

四、特朗普减税的效果预测

(一)当前特朗普实施减税政策的经济条件要好于里根时期

从减税政策实施的外部环境来说,特朗普实施减税政策的环境比里根时期要好。里根上台时,经济面临严重的滞胀局面,而当前美国经济本身已在持续复苏,就业情况良好,掩盖了贫富差距过大的问题,因此来自于穷人阶层的推行阻力要小。二是当前利率水平依然维持在低位。从美联储的加息进程来看,预计2018年加息三次,到2020年本轮加息进程将结束,加息的最终高度为3%。即便加息进程结束,利率水平依然大幅低于历史上加息结束时的最高高度。因此,当前减税对储蓄和投资的拉动效果要大。而里根时期则不同,利率水平过高,再加上为了控制通胀紧缩银根,致使利率水平继续上升,抑制了消费和投资,一定程度上影响了减税的效果。三是由于当时美国处于冷战时期,军事支出大幅增加,造成国债发行量增加,导致减税政策难以降低赤字,对私人部门的投资造成了挤出效应。而当前不存在这种问题。因此,特朗普减税可能会有超预期的效果。

(二)特朗普减税政策将极大降低美国企业的税负水平

根据世界银行和PWC发布的最新报告显示,税改前美国企业的综合税负水平为43.8,在全球189个国家和地区中排名第67位(由高到底,下同),在38个发达经济体中排名第16位。而一旦税改通过,美国企业的综合税负水平排名将下降至149位(与冰岛相当),在38个发达经济体中排名也将下降至第30位。可以说,税改政策极大的提高了美国的税收竞争力,将进一步吸引全球资本回流美国,促进美国经济的复苏。

(三)减税规模小并不意味着刺激作用小

虽然特朗普减税政策减税规模不高,未来十年内只有约1.5万亿美元,但并不意味着减税对经济的刺激作用小。这主要是因为美国税收结构的原因。2016年,美国联邦政府收入总额为3.345万亿美元,其中,个税收入为2.6万亿美元,占比为78%。企业所得税为4478亿美元,占比为13%(见图2)。也就是说,美国的税收结构是以个人所得税为主,企业所得税为辅。因此,虽然减税规模不高,但是由于企业税率下调明显,因此对企业投资的拉动作用可能会较为明显。

数据来源:美国财政部。

图2 2016年美国联邦政府收入构成情况

(四)特朗普减税政策并不会带来较大财政负担

图3列示了1918年至今美国历史上历次减税政策的减税规模青情况。从图中可以看出,特朗普税改的减税规模在美国历史上来说并不算高,甚至可以说是美国历史上减税规模最小的一次。特朗普未来十年的减税规模仅相当于GDP的0.9%,大幅低于里根时期2.89%的水平。

注:1921、1945、1948和1964年是基于一年期的估计,1981、2010和2013是基于四年期的估计;2017是基于十年期的估计。

数据来源:美国财政部,CRFB。

图3 1918年以来美国历次减税规模情况

而且,从因减税所可能造成的赤字规模来看,也不算高。据估计,特朗普减税可能将在未来十年带来1.5万亿美元赤字。根据美国财政部披露的最新数据显示,2016年,美国GDP为18.6万亿美元,美国政府税收及其他收入为3.3万亿美元,截至2016年年末,由公众持有的政府债务总额为14.2万亿美元。因此,因减税造成的赤字增量约占2016年美国GDP的7.52%,政府债务总额的9.86%以及财政收入的42.42%。并且,上述赤字是在未来十年中产生,无论从哪一个维度来看,这一赤字水平也并不算高。

(五)特朗普减税可能会加大贫富分化

特朗普减税政策最主要的问题是会加大贫富分化。次贷危机后,美国贫富分化继续加剧,当前美国贫富分化程度已达美国近50年以来最高水平(见表1)。1962年肯尼迪执政时期,美国基尼系数只有0.803,而2016年奥巴马执政时期,美国基尼系数已经高达0.877。由于特朗普的减税政策中富人减税金额要高于穷人,因此可能会进一步加剧贫富分化,并进而影响社会稳定和长期经济增速。

表1 1962-2016年美国基尼系数变化情况

 

基尼系数

前1%

次4%

次5%

次10%

前20%

次20%(4th)

次20%(3rd)

次20%(2nd)

最后20%

全部

1962

0.803

33.4

21.2

12.4

14

81

13.4

5.4

1

-0.7

100

1969

0.828

35.6

20.7

12.5

13.8

82.5

12.2

5

0.9

-0.6

100

1983

0.799

33.8

22.3

12.1

13.1

81.3

12.6

5.2

1.2

-0.3

100

1989

0.828

35.2

22.8

11.9

13.2

83

12

4.7

0.9

-0.7

100

1992

0.823

37.2

22.8

11.8

12

83.8

11.5

4.4

0.9

-0.5

100

1995

0.828

38.5

21.8

11.5

12.1

83.9

11.4

4.5

0.9

-0.7

100

1998

0.822

38.1

21.3

11.5

12.5

83.4

11.9

4.5

0.8

-0.6

100

2001

0.826

33.4

25.8

12.3

12.9

84.4

11.3

3.9

0.7

-0.4

100

2004

0.829

34.3

24.6

12.3

13.4

84.7

11.3

3.8

0.7

-0.5

100

2007

0.834

34.6

27.3

11.2

12

85

10.9

4

0.7

-0.5

100

2010

0.866

35.1

27.4

13.8

12.3

88.6

9.5

2.7

0.3

-1.2

100

2013

0.871

36.7

28.2

12.2

11.8

88.9

9.3

2.7

0.2

-1.1

100

2016

0.877

39.6

27.1

12.1

11.1

89.9

8.2

2.4

0.3

-0.8

100

数据来源:美国国民经济研究局。

五、结论和政策建议

本文分别从理论维度和历史维度对美国减税政策进行了深入的分析和研究。研究结果表明,从减税的理论渊源来说,既有凯恩斯主义,也有供给学派。从美国历史来看,减税政策大都收到了较好的效果。由于特朗普减税政策将极大降低美国企业的税负水平,并且,当前特朗普实施减税政策的经济条件要好于里根时期,因此,减税政策至少会在短期内(未来3-5年)对经济可能会产生超预期的刺激效果。但从中长期来看,由于会进一步加大美国贫富差距,对长期经济增速的影响存在不确定性。此外,多种指标显示,特朗普减税并不会造成较大的财政负担。

政策建议方面,第一,中国应积极推进结构改革,提升潜在经济增速。鉴于特朗普减税可能会进一步吸引全球资本回流美国,中国境内外资企业可能会受到影响,民营企业也可能会减少在国内的投资,进而加大对美国的投资,因此,应积极推进结构改革,激发经济活力,提高资本回报率,努力降低资本外流对经济的影响。第二,中国应缩减政府开支,推进减税政策。鉴于当前政府债务水平上升过快,政府投资存在边际效应递减现象,因此,应适度压缩政府开支的规模,减轻对经济的刺激力度,通过减税政策让位于市场,推动企业加大自主性投资,减少政府干预。

参考文献

  • 1] 罗伯茨. 供应学派革命[M]. 上海译文出版社, 1987.
  • 2] 叶君, 田淑慧. 美国减税政策的历史演变及启示[J]. 工业技术经济, 2010, 29(12):150-154.
  • 3] 单沙. 供应学派减税与凯思斯主义减税[J]. 世界经济与政治论坛, 1990(10).

 

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