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任泽平:当前形势下 财政政策大有可为
作者: 任泽平
2018-07-24 13:34
下半年要防止内外需同时熄火,政策应做好预调微调,财政政策大有可为。建议加快推进财税改革,增加有效投资和优质公共服务供给,以表外回表为契机发展混合所有制。

本文作者恒大研究院任泽平、罗志恒,原文标题《当前形势下,财政政策大有可为》。

近期我国经济下行压力有所增大,下半年尤其要防范内外需叠加导致的快速下滑:中美贸易战、上半年抢出口和欧日经济回调,外需面临较大压力;财政整顿、金融去杠杆、房地产调控、棚改货币化比例降低,对经济的负面影响将集中在下半年显现。下半年要防止内外需同时熄火,政策应做好预调微调,既要防止货币放水重走刺激老路,也要体现结构性改革要求。在此大背景下,财政政策大有可为,可以实质上积极一些。近期的央财之争,反映了不同政策的约束、困境和协调配合。

当前我国宏观政策面临三大任务:经济从高速发展转向高质量发展阶段,中央大力推动供给侧结构性改革和三大攻坚战,同时经济短期面临下行压力。在此背景下,我们建议货币、金融、财税三大政策应做好协调配合:货币政策应从收紧转向实质稳健中性,金融监管政策应从一刀切式收紧转向结构性有松有紧,财政政策应从全面收紧转向在减税和基建上更加积极。概括来讲,就是货币、金融、财税政策应从全面收紧向结构性宽松转变,兼顾稳增长和调结构。

党中央国务院已经根据形势变化开始做出政策调整,7月13日国务院常务会议要求加快财政资金支出进度,进一步优化财政支出结构,提高财政资金使用绩效,更好发挥积极财政政策效用。7月23日国务院常务会议要求积极财政更加积极,保持宏观政策稳定,货币政策松紧适度,支持实体经济发展,坚持不搞“大水漫灌”式强刺激。

一、货币政策主要是总量调节,财政政策更能体现结构性

财政政策更多是结构性政策,在促进经济增长、推动结构调整和调节收入分配上有重要作用。十八届三中全会提出“科学有效的财税体制,是优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障”。主要通过财政支出、收入(税收)和国债等工具实施宏观调控,可按照政策意图在不同地区、部门、产业和居民间实现结构性调整,影响范围不限于经济领域,在社会、生态等领域亦发挥作用。

货币政策带有总量调节特征,在总量平衡和物价稳定方面作用显著,最终实现稳定物价、充分就业、促进经济增长、平衡国际收支等职能。主要通过利率、汇率、中央银行贷款、存款准备金率、公开市场操作等工具调节。根据松紧程度,形成不同的政策搭配。

财政和货币政策都可以实施逆周期调节,但效应不一样。比如财政政策可能产生挤出效应,政府支出可能导致效率下降,而货币政策是总量政策,难以解决结构性问题,应综合考虑经济形势的特点及主要矛盾,据此使用财政还是货币政策,以及采用怎样的工具实施。

财政与货币政策从不同角度发挥作用,但仍有较多结合的领域,可实现政策间的协调。第一,国债。国债是弥补财政赤字的重要手段,也是央行通过回购或者逆回购以实现回收或者投放基础货币的重要载体。第二,财政投融资。政策性金融机构通过国家信用筹集社会闲散资金发放贷款支持政策性项目,如精准扶贫、棚改、农田水利等,介于商业与一般财政投资之间。第三,国库存款。财政收支等引发财政存款的波动,央行在合理预测国库存款的基础上加强国库现金管理提高收益率,并消化财政存款大幅波动对货币供应量的压力。

二、当前财政政策存在的问题

1、财税改革滞后:预算、税制和中央地方关系

虽然财税改革取得成绩:新预算法实施并多次整治违法违规举债,税收立法加快推进、营改增、水资源税试点扩大、环保税实施,国地税征管体制完善,中央与地方事权与支出责任方面发布了指导意见并在教育、医疗等基本公共服务领域有所推进,但仍显滞后与不足。主要体现在:

第一,预算仍在强调平衡状态和赤字规模,支出预算和功能预算尚显不足。预算的透明度、公开性不够,难以发挥监督作用。政府综合财务报告仍未建立。中期财政规划与经济社会发展规划的衔接度不够。

第二,税制结构仍以间接税为主,地方税体系有待完善,消费税改革进展不大,房地产税仍处立法准备阶段,减税降费更多体现为零碎的政策性调整而非整体推进且力度有限。

第三,中央与地方事权和支出责任的划分任重道远,除基本公共服务领域外的其他领域仍未推进,相关领域本身的改革进入深水区。

2、宏观调控逆周期效应未充分发挥:今年上半年宏观税负水平不降反升,不利于实体经济发展

我国税收收入/GDP比重从2013年的18.6%下降至2017年的17.5%,财政收入/GDP比重从2015年22.1%下降到2017年的20.9%,体现减税降费成果。但是2018年上半年,上述指标分别上升4.4和4个百分点至21.9%和24.9%。

从具体经济指标看,上半年名义GDP增速10%,财政收入增速10.6%、税收收入增速14.4%,其中个人所得税增速20.3%、增值税增速16.6%、消费税增速17.4%、企业所得税增速12.8%、车辆购置税增速16.4%。在GDP增速下行的环境下,财政未能发挥逆周期调节作用,个人所得税增速大幅高于居民收入增速,抑制消费水平的提高,企业承担的税收、非税及社保等负担依然较重,实体经济的投资收益率偏低,不利于企业增加投资。

3、地方政府和国企预算软约束,有激励无约束,债务从显性转向隐性,财政金融风险交织

地方债务的规模不断扩大,随着政府整顿PPP、政府购买服务、政府引导基金等违法违规举债行为,债务从显性转向隐性。本质不在于规模大小,而在于背后的激励机制未得到根本性调整,地方政府和国企有激励无约束,问责机制不足,导致预算软约束,落后产能和无效投资迟迟难以出清,僵尸企业尾大不掉。无效投资难以形成现金流,导致不良债权,金融风险凸显。

4、地方政府隐性担保和背书,刚兑难以打破

在当前去杠杆环境下,资金仍流向地方政府和国企部门,民企融资贵、融资难的问题突出,不利于提高效率。这种情况源于金融机构对地方政府隐性担保背书的预期,刚兑难以打破,加重财政兜底负担。

5、一刀切的懒政惰政,导致中央政策在部门和地方执行时走样,不利于贯彻落实中央精神和供给侧结构性改革

中央发文整治违法违规举债,部分地方政府执行时采取一刀切的懒政形式,精细化程度不够,导致部分在建工程融资断裂、出现烂尾工程,进而部分地区基建和投资断崖式下跌。中央叫停违法违规名股市债的PPP,部分地区全面叫停PPP;中央开展棚户区改造去库存,改善民生,部分地区不论需求大小和库存高低,货币化安置比例超过客观需要,导致当地房价暴涨。

三、建议

1、加快推进财税改革

按照十八届三中全会和十九大对财税改革的要求,推进预算公开、透明,更加注重支出预算和政策的贯彻落实,地方债务尤其是隐性债务要摸清底数并坚决不兜底,打破刚兑预期。改革政绩考核体系,采用更合理的指标(绿色GDP、居民幸福感指数等),建立离任审计制度和政府综合财务报告制度,严格问责地方政府和行政长官,落实举债终身负责,打破预算软约束。加快划分中央与地方事权与支出责任,改革食品药品监管、教育、养老等体制机制。

以税制改革促进减税降费,总量减税但高污染高耗能要结构性加税,从间接税向直接税体系转变。下半年要落实增值税税率下调、企业所得税加计扣除、关税税率下调、个税提高起征点的减税效应。

1)个人所得税修正案正在征求意见,未来将实施综合与分类相结合的制度,我们建议按照“宽税基、低税率、多抵扣、鼓励劳动和科技创新、高惩罚”的原则,个税起征点(免征额)保持现有水平以扩大征收面,降低各级个税税率,最高边际税率可以降至30%,减少超额累进税率的级次至5级,对资本所得重税,对劳动所得轻税,大幅降低研发人员个税税率至15%以鼓励科技创新,在当前修正案的基础上增加赡养负担扣除,进一步明确专项附加扣除的扣除标准和年终奖征税方式,针对偷漏税行为予以重罚。

2)企业所得税进一步下调税率至22%(与美国税改后相当),研发支出的加计扣除增加至75%,高科技领域研发支出的加计扣除增加至100%。

3)调整消费税征收范围、环节、税率,把高耗能、高污染产品及部分高档消费品纳入征收范围,对目前已不属于奢侈品的产品不再征收消费税。

4)提高资源税税率,节约资源。

5)加快房地产税立法,从交易环节纳税向后移至保有环节,减少对土地出让收入的依赖。

6)增值税率档次继续整合减并,设置两档基础税率和优惠税率。

2、优化财政支出结构,增加有效投资和优质公共服务供给

减税降费的同时盘活财政存量资金,加快专项债发债进度以更加积极地推进财政政策。扩大内需不再是传统的过剩产能和无效投资,而是分区域、分类别投资以及民生改善。近几年来,我国一般公共预算支出结构不断优化,其中用于社保就业和医疗的占比从2013年的10.3%和5.9%分别提高至2018年上半年的14.8%和8.5%,用于农林水、交运等基建类项目的占比从2013年的9.5%和6.7%下降到2018年上半年的7.5%和5%。

下阶段积极财政从支出端要体现效率,表现在:有产业与人口导入的地区要提高增加投资,对人口与产业净流出的地区如东北要减少投资;增加正外部性较强的道路、桥梁、地下管廊、数字城市等设施的建设,建设智慧和海绵城市,减少甚至取消楼堂馆所等不产生效益的投资,提高公共服务供给质量。

3、针对使用财政资金对金融机构注资问题,应该以此为契机积极发展混合所有制

当前表外回表,消耗银行资本金导致资本金不足,有观点认为应该由财政出资。我们认为,应以此为契机发展混合所有制,而不能以纳税人的资金注资。尤其需要指出的是要坚决摒弃这种盼望、等待中央买单、财政买单的心理和理念。

4、树立正反两方面典型,鼓励积极干事、惩罚消极怠政,尤其避免一刀切的懒政行为,防止“放乱收死”“大放大收”循环

积极财政在施展时要更加精细化,注重结构性调整,尤其要避免一刀切的懒政、惰政,实事求是、因地制宜解决问题。有区别地对待在建工程融资,而不是全部一关了事;有区别有针对性地采取措施落实供给侧改革在地方的落地。制定负面清单,法不禁止即可为,授予地方政府一定自主权。建立试错容错机制,充分调动地方政府的积极性,形成鼓励积极干事的氛围。

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