“错峰生产机制”下的博弈:倒逼地方政府职能转换

来源: 刘志彪
公平竞争、政策的平等性是市场竞争的根本大法。

本文来源:刘志彪 (ID:YangtzeIDEI),华尔街见闻专栏作者

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政府规定的水泥“错峰生产”政策,频频被省内的企业违反,政府和企业玩起了猫捉老鼠游戏。什么是“错峰生产”呢?2016年10月,工信部和环保部印发《关于进一步做好水泥错峰生产的通知》,决定在2016年-2020年,对我国北方15省的水泥生产线实施错峰生产。也就是每年一到供暖季,水泥企业就停窑,供暖季结束才能开窑,恢复生产。“错峰生产”可以降低水泥产能和污染物排放,特别是冬季避免供暖和水泥生产的污染叠加,可谓利国利民。

据水泥企业高管说,前些年由于北方产能过剩,价格低迷,“错峰生产”还是很受行内企业欢迎的。但2018年入冬以来,因市场需求回暖、水泥价格不断上涨。这样很多企业就不愿意再服从“错峰”的命令了。根据辽宁省政府文件,水泥行业本应该2018年11月1日至2019年3月31日停产5个月,可是却有15户企业未及时停窑;11月8日,省工信厅下发《紧急通知》,并约谈、通报违规企业,到11月底才勉强让所有企业停产。可惜禁不住利益诱惑,没过多久,又有企业重新开工了。

据了解,辽宁水泥企业对“错峰生产”基本分为两派。一派是“停产派”,主张严格执行政府文件,坚决停窑;另一派“生产派”则认为,“错峰生产”没有法律约束力,即便执行,也应该是差异化错峰,大家不必统一停产,可自主决定停产的时间,只要每年停够5个月即可。

对此,政府部门很为难。首先,上级文件没有说可以差异化错峰,另外“停产派”也不答应。可政府除约谈、通报外,执法手段有限。它们一边受到不作为,执行上级文件不力的投诉,一边又遭受执行政策太死板,搞“一刀切”的质疑。

一些企业为何不愿停产?原来,入冬以来南方特别是江浙一带水泥价格居高不下,辽宁因临近港口,水泥便于下海,长途运到江浙销售还有利润,这拉动不少企业冬季生产。另外竞争对手反映,主张停产的主要是全国大型水泥集团的辽宁分公司,它们在全国多地都有布局。而“违规”生产的,则是辽宁本地的民营水泥企业,它们只在省内布局。

“停产派”之所以捍卫“错峰生产”,是因为它们在南方也有分公司,即使在辽宁的分厂停了,也不耽误其在南方的分公司冬季继续生产赚钱。而让辽宁企业全线停产,反而更有利于它们的南方分公司提价赚钱。而那些不守规矩的“生产派”,只不过是为了争抢南方的市场空间。

这么复杂的一个“结”,政府该怎么“解”?对此,长江产业经济研究院院长刘志彪教授组织群内专家、学者们,对政府如何应对辽宁省水泥行业的“错峰生产”困境进行了深入讨论。

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观点

刘志彪

长江产业经济研究院

(1)无论“一刀切”错峰生产机制,还是“差异化”错峰生产机制,本质上都是一种以限制产量、减少排放为目的的垄断“卡特尔”。

(2)既然是“卡特尔”,就必然在运作中表现出它的一般特性,即在利益一致时具有高度的一致性和稳定性,而在利益冲突时具有高度的不稳定性。如案例中所说,前些年由于水泥产能严重过剩,产品供过于求,价格跌跌不休,企业不赚钱,这一举措便会受到企业的欢迎;而今冬因水泥价格回升,企业可以赚到钱了,就不会愿意停窑了,就会加足马力生产,也就是让“错峰生产”机制受到挑战。

(3)这至少说明两个问题:一是政府组建这种“错峰生产”机制的垄断“卡特尔”,在限制产量提高价格的意义上是没有法理依据的,是违反我国反垄断法的,但是在环保意义上是有法律依据的,不过实施的手段要重新选择;二是在市场经济的竞争中,任何经经济政策都要建立在顺应经济主体的经济利益的基础上。政策调节的方向与市场主体的利益一致,就很容易得到执行,否则就会失败。

(4)我的基本建议是:对水泥生产的政策的重心要转向以竞争政策为基础。既尊重企业的生产经营决策,也要求遵守环境保护的法治。公平竞争、政策的平等性是市场竞争的根本大法,所有其他与其违背的经济政策都是违反经济规律的。具体来说,就是放开生产,对所有企业一视同仁。同时,为了行使政府的环保职责,可以依据相关法律法规,以及自然环境可以自洁的程度,制定最大允许的排放总量指标。向那些多生产的企业多征收排放税。

陈柳

长江产业经济研究院

一项政策能够得到执行,要么靠激励相容,要么靠法律法规和行政执法。

(1)需要考虑东北市场的水泥市场停产是要激励相容还是靠行政命令,吉黑地区的停产企业自身有激励,所以不需要行政命令也停产了;

(2)如果辽宁市场的停产需要靠行政执法,那么就要有个公信力的标准,除非按照《指导意见》搞“一刀切”,否则政府来指定谁停产,谁不停产,何时停产,需要有明确的执法标准,比如明确的环保标准;

(3)《指导意见》效果有限,甚至名存实亡。因为即使没有这个指导意见,吉黑地区的企业也没有动力生产;即使有了这个指导意见,辽宁企业照样有动力生产。可见靠行政推动成本之高。

孙华平

江苏大学产经院

这是典型的市场失灵叠加政府失灵。追求利润是企业的本能,而保护环境并促进节能减排属于政府的公共责任。关键是如何科学设计有效且合理的规则。目前的“错峰生产”本是个双赢的创意,但此机制规定的限产时间(五个月)与区域(北方十五省)并不是一视同仁的平等竞争之策。

根据双强理论(强政府+强市场),首先应先罚,在可罚范围内就高,体现强政府。其次,构建缓冲机制,推出包含环境定价的配额进行拍卖,体现强市场。同时,建立双强体制的协同机制。

王思彤

江苏省统计局

(1)这些都是合法企业,不是关停并转企业,都有合法生产经营资格。

(2)这些企业以往自愿接受政府冬季停产建议,一方面是因为需要减少冬季污染排放,但另一方面更是因为产品销售进入淡季,短期停产也无关痛痒。

(3)现在产品销售形势好,继续短期停产无形中会流失很多利润,错过企业生存与发展的良机,政府也会减少税收。

(4)政府应因地制宜,一地一策,一企一策,允许愿意继续生产的企业特别是民营企业开足马力生产,并通过增加企业税收来改善环境或补贴百姓损失。同时,也应该允许不愿意继续生产的企业维持停产状况。

赵建

西泽研究院

设计一套机制:向“生产派”征税补贴“停产派”,因为停产派虽然不生产,但实际上供给了公共产品——环境。

汤秀平

昆山律师

所谓产能过剩与否判断,交给企业自己去决定。只要企业环保达标,无违法违规之处,企业可以生产,市场要起决定性力量。

聂辉华

中国人民大学

行业协会内部协调(内部协议可能是没有南方分部的企业适当生产一点),最后政府认可行业协会的内部协议。

杨平宇

温州商学院

政府在解决这一问题时,更适合通过制定公平竞争政策来解决。建议地方政府对冬季污染排放征税,或建立碳排放交易制度,通过市场机制解决环境问题。

翟太煌

山西证券

政府基本职能是提供公共产品(蓝天白云),企业是逐利的。当企业与政府意见相左,以政府代表大多数意见为准。所以应该强硬执法,保护蓝天白云。至于企业因停产所受损失,按照规定通过转移支付手段解决。

宋文阁

上海财经大学500强企业研究中心

根源在于强政府及行业协会,用看得见的手去干预企业正常经营。解决问题的办法还是用经济手段,强力推进市场化、法治化。

采用“错峰生产”方法,也是不得已为之的过渡办法,本质还是政府的手伸得太长,这样会带来更多僵尸企业,让企业用这种过渡办法苟延残喘。

孙军

淮海工学院

《指导意见》的出台一是不利于北方五省中小水泥民营企业,二是也有鼓励他们走出去建立分支机构的激励。不过,在去产能的大背景下,后者很难实现,这实际上对于北方五省的水泥企业是非常不利的。当初大家都能够接受,估计原因在于这些企业过去也没有能力走出去。但是由于全国范围内的去产能导致价格上升,使得北方中小民营企业复产,这是正常情况下的市场行为。

建议:(1)撤销《指导意见》;(2)利用环保标准和竞争政策替代政府去产能行为;(3)利用协会自发力量来处理行业内部问题。

赖红波

上海理工大学

这种情况不是简单的机制设计问题。市场和政府都不是万能的,还是要面对实际问题去沟通解决。如何做到多方利益目标兼容,需要权衡和具体走访调研,也几乎是环保配额制遇到的新问题,或许需要多管齐下(含政策沟通说服等)。

金自力

川思特软件

建立以类似碳排放为标准的配额制,划一个地区能接受的排放总量,然后按单位产能计算,分给企业,让行业协会负责成立区域性的小型交易市场,不符合环保要求的企业如果在淡季想生产可以购买配额,而符合环保要求排放少,配额多,淡季可以生产,也可以转卖给非环保企业赚钱。

市场价格会慢慢发挥作用,企业会转向建设自己的环保设施,工业上所谓的高污染其实都是相对的,大化工其实不见得就是高污染,德国和美国也有很多大型化工企业,关键还是技术先进性和环保投入力度。

包卿

江南大学金融研究所

(1)此次事件是辽宁塑造和改善营商环境的一次契机,分清法治化与行业自律的界限,更好地定位好政府服务,提升立法、执法、守法环境。

(2)如果为了保护冬季空气质量,实现区域性限产,那么行业指导意见建议上升为地方立法,这样实现制度性约束。树立政府权威,通过法治化的途径更好地维护和提升政府的公信力、法治化水平。

(3)“停产派”与“生产派”都有各自利益诉求,需要通过“第三方”加以协调,且增加公开、透明、公正、法治和公众参与环节。

刘根荣

厦门大学经济学院

行政化去产能是一种低效率高成本的管制措施,违背经济规律,也违背竞争中性原则,很可能演化成为某些利益集团的政策工具。

如何使外部性内在化,使水泥企业产量决策符合社会最优原则:一方面可以考虑用税收手段进行调节;另一方面,可以鼓励水泥企业间兼并重组,利用资本市场交易,解决问题。

王庆山

扬州国资委

(1)法治原则。企业的设立合规合法,企业的生产经营活动合规合法,那企业有权自主选择生产或停产。

(2)市场原则。只要企业依法合规经营,可以依据自身发展战略选择生产或停产。

张辉

北京大学经济学院

水泥和钢铁行业类似,普通基础设施资本密集型行业,产业组织上属于市场型,个体之间竞争惨烈,目前国内企业集中度比较低,几家最大企业国内市场占有率不高,中小企业特别民企业数量多。环保整治导致过去二年中小企业关停或无法运营,一些大中型企业(主要国企)受益于此。目前若放开政策,其实有可能类似2009年宽松政策导致河北地方中小钢企群起,以致目前尾大不掉。当前应该学习浙江经验做好行业协会内部协调自律,其次可能混改重组是一个方向。

战岐林

山东工商学院

作为一种“权宜之计”,“错峰生产”具有以下危害:

(1)“错峰生产”是一项温和“权宜之计”。即便如此,仍会严重削弱一切法规的执行和契约的履行,稳定的预期难以形成,抑制长线投资和百年企业的出现。

(2)“错峰生产”出台的背景是近年来空气质量问题社会和政治热度的上升,尽管没有法律依据,但这项干预明显地对企业产生了重大影响。违规企业要承受政府约谈和违规通报等压力,曾经有效施行了一段时期,只是今年冬天南北价差太大,诱惑超过了来自政府的压力。

(3)“权宜之计”带来明显的不公平。违规企业和守规企业之间出现了明显的不公平,守规企业认为自己吃了大亏。在政府层面,如果某些地市取得工商、税务、环保、消防等部门的配合,采取一些“权宜之计”,在本次“错峰生产”规定执行之中,就会取得更好的效果。

(4)不公平会破坏一切秩序,既包括现在的,也包括未来的。对现存法规而言,民众会将一切法规都视作“权宜之计”。对未来的法规而言,如果立法者坚持以当前问题的解决为导向,便很难推出稳定的法规。后者是民众稳定预期和社会良好秩序的建立的基础。

楼稼平

宁波布衣

建议试行排污权交易。排污权允许在水泥生产厂家之间在错峰期内进行使用或交易,停产派可以出售排污权,生产派可以购入排污权,价格随行就市。由于排污权的使用,涉及到错峰期内的实际产量,这个产量控制,可由行业协会操办,政府有关部门监管。

王宇

南京大学

辽宁市政府层面:(1)如果环保部和工信部的意见是要求严格停产,那么地方政府只能严格执行,同时考虑对那些在南方没有分支企业的本地水泥企业进行事后补偿;(2)如果中央的精神是对冬季水泥生产进行限产,那么政府可以考虑从其他停产省份购买生产限额,并以拍卖等机制在本地企业中进行分配;(3)如果和中央存在政策交涉的可能,可以考虑申请在当前放开生产限制,并且在一年的其他时间进行限产,相当于由本地政府和本地企业来自由决定“错峰生产”。

中央政府层面:限产政策是违背“经济规律”来推动环保,不仅执行成本高,并且会让地方政府承担过多压力。环保的终极目标是为了减少排放,一刀切的政策会造成激励扭曲,不如利用市场机制,通过提高环保标准或者允许企业自由交易“排放权”的方式,来奖励那些环保水平高的高效率企业,既保护了环境,也实现了更大的经济效益。

鞠昌华

环境部南京环科所

(1)取暖季在保民生前提下的确留给工业企业的排污量有限,尽管环境规制方法很多,或许也可以选择提高排污标准来砍掉部分企业,但那样更残酷更低效。

(2)环境治理的困境在于我们事实上同时存在“市场失灵”和“政府失灵”,在辽宁水泥企业环境治理中同样存在两个失灵。

(3)市场机制可能是更好的机制,但其要求的政策和社会环境较高,且传导过程需要一定时间,政府行政机制可以在相对较短时间里完成排污量削减。当然,排污权交易及充分发挥协会行业协调作用都是方向。

(4)政府的法定权限确实不够明确,《中华人民共和国大气污染防治法》第十四条对达标规划可以采取的措施未明确。但参照《重污染天气应急预案》,实际为保护公众健康,在重污染天气对达标排放企业及机动车都是有不同限制措施的,在预防原则下也是一种可能的选择。

(5)这种争议还与排污许可制度尚未完善有关,未来可考虑取暖季大气容量限制精准分配年度内排放量。

在北方,取暖季整体上确实没多少环境容量,但仍存在区域间不均衡,辽西北大气有一定容量的应该少限产,容量少的可以多限甚至可以整体限产;从工艺角度,也可以对一些工艺相对落后的提更高限产比例。总之,要根据环境质量数据和当地的水泥生产规模和工艺精准限产。当未来,随着部分产能在新的环境约束条件下失去生存能力,自然淘汰,产能基本与环境容量匹配,就不会存在“错峰生产”了。

张小兰

西南民族大学

政府可以在水泥行业污染排放上制定标准,完善法律,不应该由政府告诉企业何时生产或停产。

方向阳

中国财政杂志社

立足工信厅谈几点看法:

(1)执行角度。在当前体制下,作为地方政府应当无条件落实好中央政府(工信部和环保部)的决定要求。

(2)目标角度。当时设置“错峰生产”机制有多重目标,其中最重要的还是代表大众利益的北方冬季取暖季的大气污染防治目的。因此,还不能说完全是辽宁一个省份水泥行业的自律问题。

(3)公平角度。“错峰生产”机制产生困境主要是市场形势发生了变化,对生产布局、运输成本等不同的企业影响不同,从而导致企业行为发生变化。但在“统一停产”这一决定做出改变之前,个别企业的违规行为,必然会产生省际水泥行业和企业之间的不公平。

(4)完善角度。可以对市场形势变化情况和企业的诉求上报工信部和环保部,做出修改“错峰生产”机制的建议,采取更加精准有效的环保监管措施而非采用“一律停工”这一简单粗暴的方式。

林学军

暨南大学

(1)政府管理应该以法律为准绳,法无禁止就可为。

(2)政府的管理应该是提供公共产品和纠正市场失灵,鼓励市场公平竞争。企业是市场的主体,企业按照市场的机制运行,政府不应该强制干预企业合法的经营行为。

(3)不论是国有企业还是民营企业,市场竞争应该一律平等。我国一些产业产能过剩是个市场问题,就必须用市场的方法来解决,行政干预,只能造成市场失衡加剧,危害经济发展。

(4)中国市场情况十分复杂,在制定法律法规时要有前瞻性,要考虑到全国的市场情况,甚至是全球的竞争情况。要根据现实情况,定期的修改法律法规,堵塞漏洞。政府行政的时候,要坚持以事实为根据,以法律为准绳。既要考虑企业生产的发展,宏观经济的稳定,也要考虑到民生问题。

宋凌炎

江苏精诚&精缦毛毯

辽宁水泥生产案例其实也是全国普遍存在的问题。我觉得应该从三个方面看:

(1)不管哪个行业哪个企业,前提条件要保证是有合法排污许可证,各项手续齐全,符合一般性环保要求;

(2)政府与行业协会一起制定一个标准,排放达标的企业不用刻意用行政手段限制企业发展,达不到标准的采取相应的限产措施同时让其进行改造;

(3)考虑冬季大气污染,生产过剩的情况,政府和协会应该加强监督管理,而不是采取“一刀切”的模式实行区域限产和“错峰生产”模式。企业经营的宗旨是创造利润,利润的前提是生产效益最大化,不论是区域限产还是错峰生产,给企业效率都带来致命打击。“一刀切”会造成好企业效率低下最终赚不到钱,僵死企业一直处于半死不活状态。

王修志

广西师范大学

(1)政府的角色定位。在企业经营利益与公众环保利益之间,政府的角色都应是执法者,包括对违法行为的惩处,也包括对合法权益的保护;

(2)政府的行为边界。法律法规是政府行为的边界,而不是政策甚至通知或意见;

(3)政府的决策机制。决策机制应凸显合法性和科学性,从立法环节开始,政府应积极引入行业协会、居民代表以及业内专家参与相关事项决策。本案例中,地方政府首先应从源头上厘清自己的行为依据,进而确立自身的行为边界,并构建起“职能部门—行业协会—居民代表”三位一体的协调机制。

孙东

南京市审计局

(1)类似用行政手段,让大型企业限产、阶段停产,不仅是在辽宁,几乎是全国各地常用的手段。我认为辽宁省政府及工信、环保部门,还是要勇于面对,还是要维护中央、国家、部委规章的权威性,维护政府的公信力,还是要坚决停产。同时,也支持停产受损失的企业,起诉地方政府。让法律去裁决,如果行政手段限产、停产违法,那必须通过法律裁决废止这些不合法的部门规章。

(2)地方政府是有自由裁量权制定污染因子的收税价格的。环境保护涉及每个老百姓的切身利益。应该发挥价格指挥棒的调节作用,在现在停产时段,提高污染因子收费价格,降低允许的排放总量和标准。此外,要建立跨省份、本省内的生态补偿机制,对于遵守政府限产指令进行停产的企业,受益的外省给予辽宁补偿,辽宁省给予企业补偿。

闫浩

江苏经信委

(1)“错峰停产”的依据是国办的《指导意见》和两部门的《通知》,关键是要有权威部门判定这两个文件是否具有法律效力。有,企业必须停产。没有,打官司政府要输。

(2)即使文件具有法律效力,政府出台文件应该研究对各方面的影响,对利益受损方应该有补偿措施。停产的北方水泥厂利益受损,可以由获利的南方水泥厂给予补偿,或者由政府给予补偿,或者由中央政府提出各地的排放限制指标,各企业(不限于水泥厂)申购排放指标。如果利益补偿机制健全,此类问题可以避免。

(3)最好的解决办法是由政府与企业谈判解决。强势政府可以用行政手段解决(政府规制企业的办法还是不少的),“弱势”的政府可以用资金补偿解决。

(4)依法行政,对行政主体是“法无授权不可为”,对市场主体是“法无禁止即可为”。有型之手到处乱伸,政策缺乏稳定性、连续性,成为制约企业发展的重要原因。

文字整理:闫东升

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