2月19日，中央一号文件（《关于坚持农业农村优先发展 做好“三农”工作的若干意见》）发布。这是2004年以来，新世纪以来第16个聚焦“三农”的一号文件。在实施乡村振兴战略的新阶段，今年文件有哪些不同于以往之处，会给农村带来哪些变化，如何解读今年最新的一号文件？原子智库一一为你解读。
今年一号文件划重点
1、到2020年确保现行标准下农村贫困人口实现脱贫、贫困县全部摘帽、解决区域性整体贫困，主攻深度贫困地区，注重发展长效扶贫产业，着力解决产销脱节、风险保障不足等问题，提高贫困人口参与度和直接受益水平。
2、确保粮食播种面积稳定在16.5亿亩，严守18亿亩耕地红线，全面落实永久基本农田特殊保护制度，确保永久基本农田保持在15.46亿亩以上，到2020年确保建成8亿亩高标准农田。
3、深入推进优质粮食工程，实施大豆振兴计划，支持长江流域油菜生产，实施奶业振兴行动，实施婴幼儿配方奶粉提升行动。发展青贮玉米、苜蓿等优质饲草料生产。合理确定内陆水域养殖规模，压减近海、湖库过密网箱养殖，推进海洋牧场建设，规范有序发展远洋渔业。
4、将稻谷、小麦作为必保品种，稳定玉米生产，确保谷物基本自给、口粮绝对安全。加快推进粮食安全保障立法进程。在提质增效基础上，巩固棉花、油料、糖料、天然橡胶生产能力。主动扩大国内紧缺农产品进口。
5、加强农村建房许可管理。保持农村土地承包关系稳定并长久不变，指导各地明确第二轮土地承包到期后延包的具体办法，将土地承包经营权证书发放至农户手中。坚持农村土地集体所有、不搞私有化，坚持农地农用、防止非农化，坚持保障农民土地权益、不得以退出承包地和宅基地作为农民进城落户条件，进一步深化农村土地制度改革。
6、推进稻谷、小麦、玉米完全成本保险和收入保险试点。扩大农业大灾保险试点和“保险+期货”试点。建立县域银行业金融机构服务“三农”的激励约束机制，实现普惠性涉农贷款增速总体高于各项贷款平均增速。
7、推动农村商业银行、农村合作银行、农村信用社逐步回归本源，为本地“三农”服务。研究制定商业银行“三农”事业部绩效考核和激励的具体办法。用好差别化准备金率和差异化监管等政策，切实降低“三农”信贷担保服务门槛，鼓励银行业金融机构加大对乡村振兴和脱贫攻坚中长期信贷支持力度。支持重点领域特色农产品期货期权品种上市。
8、全面推开农村土地征收制度改革和农村集体经营性建设用地入市改革，加快建立城乡统一的建设用地市场。加快推进宅基地使用权确权登记颁证工作，力争2020年基本完成。稳慎推进农村宅基地制度改革，拓展改革试点，丰富试点内容，完善制度设计。抓紧制定加强农村宅基地管理指导意见。
值得关注的细节
今年文件“管得长”
一号文件通常只在年初发布，部署当年的工作。今年的一号文件谋划了今明两年“三农”工作。围绕全面建成小康社会总目标，中央提出了一系列到2020年必须完成的农村改革发展目标，比如，打赢脱贫攻坚战，完成农村人居环境整治三年行动任务，实现农民人均可支配收入比2010年翻一番，确保农民生活达到小康水平等。今年一号文件就是围绕完成这些硬任务来谋划，管到2020年，并且要实现上述目标。
脱贫进入攻坚阶段
今年一号文件把脱贫攻坚作为专门的一部分，并且放在第一部分，对脱贫攻坚的重视程度前所未有。按照每年脱贫1000万人以上的节奏，我国完成预期目标没有悬念。
但广大干部和农民反映脱贫中存在一些突出问题，有虚假脱贫、有夹心层。文件在提出全面排查突出问题的同时，强调要防止盲目拔高标准、吊高胃口，杜绝数字脱贫、虚假脱贫，加强扶贫监测。针对扶贫夹心层的问题，将研究解决收入水平略高于建档立卡贫困户的群众缺乏政策支持等新问题。
加大对农村财政金融扶助
文件把农业农村作为财政优先保障领域和金融优先服务领域。在财政上，将加大公共财政倾斜力度，确保投入力度不断增强、总量不断增加。在金融服务方面，要求打通“三农”各个环节，推动农村金融机构回归本源，为本地“三农”服务，县域新增贷款主要用于支持乡村振兴。
同时，文件还表示将支持重点领域特色农产品期货期权品种上市。地方政府债券资金要安排一定比例用于支持农村人居环境整治、村庄基础设施建设等重点领域
继续在农村进行基础建设
今年文件继续给农民发礼包，继续补齐农村基础设施短板，改善农村生产生活条件。农村道路方面，实现具备条件的建制村全部通硬化路，有条件的地区向自然村延伸。加快完成新一轮农村电网改造，实现农村电网升级。
加强农村饮用水水源地保护，加快解决农村“吃水难”。继续推进农村危房改造，解决困难农民住房问题。推进宽带网络向村庄延伸，推进提速降费。此外，完善县乡村物流基础设施网络，鼓励企业在县乡和具备条件的村建立物流配送点。
完善乡村治理
乡村治理关系农村和谐稳定，这些方面也是村干部和普通群众关心的热点。今年一号文件对方面也有提及。其中提到，对婚丧陋习、天价彩礼、孝道式微、老无所依等不良社会风气进行治理。要严厉打击农村黑恶势力，杜绝“村霸”等黑恶势力对基层政权的侵蚀。此外，全面落实村干部报酬待遇和村级组织办公经费，建立正常增长机制。
农村土地政策的变和不变
一号文件提出，以土地制度改革为牵引推进农村改革。其中提出“三个坚持”：坚持农村土地集体所有、不搞私有化，坚持农地农用、防止非农化。文件还提出，坚持保障农民土地权益、不得以退出承包地和宅基地作为农民进城落户条件。允许承包土地的经营权担保融资：方便抵押贷款。允许在县域内开展全域乡村闲置校舍、厂房、废弃地等整治：盘活土地资源。
根据法律修改的内容，今年中央一号文件还提出，全面推开农村土地征收制度改革和农村集体经营性建设用地入市改革。这也意味着，政府将不再是唯一的非农建设用地供应者。非农建设用地将不再“必须国有”，扫清了集体经营性建设用地直接入市的法律障碍。
延伸阅读
2018年底全国人大通过新修法律《农村土地承包法》，新的法律对农村土地关系有较大调整。除耕地承包期届满后再延长三十年，其中最重要的改革是，农村进城获得户口后，仍可继续保留农村承包的土地。农民可依自愿有偿的原则在集体内外流转土地经营权。为此，中国城市和小城镇改革发展中心首席经济学家李铁在原子智库发表独家文章，阐述他对新修《农村土地承包法》的看法。原子智库重发此文，供读者参考。
农村土地承包法的修改，其伟大意义在哪里
最近在很多研讨会上，一些学者提出要解决农民进城，就要实现城市的公共服务、社保对农村土地的置换，各地近些年在这方面也都有过探索和创新。
在很多政府官员看来，农民进城是有代价的，因为城市给农民的公共服务，是要农民拿自己的土地来赎买的，并以此作为农民进城的先决性条件。之所以有了这么多观点和做法，原因在于对土地公有制含义的理解有较大的误区，同时对于多年横亘于城乡之间的户口鸿沟也有错误的认识。
认为既然是公有的，就可以在“公”的范畴内进行互换。其实他们并不了解两种公有制还有着本质上的差别。也就是说集体公有制不等于国家所有，也不等于城市所有，而是农民集体经济组织所有。农民作为集体经济组织的成员，土地的经营权涵盖了农民在集体经济组织中最基本的也是近乎于永久的经济权益。
这种权益的变化取决于农民是否自愿，是否通过流转或出让以至于转让的方式。除国家征用并给予农民一定的经济补偿外，任何其他外部因素都不可以强制农民交出土地。
换句话说，如果农民进城就要交承包地或者宅基地的话，那城里人曾经享受过的国家房改政策，是不是说，他们的居住和就业地发生变化了，也要交出自己原来的住房？或者是要根据地方政府的赎买政策交回原来的房改差价？城市间流动人口在新的城市就业，那么他们是否也要进行所谓的利益交换？
上个世纪九十年代我们研究制定小城镇户籍管理制度改革政策的时候，内部讨论过程中也对这个问题有较大的分歧，就是农民转为城镇居民是否要交回承包地？
最终经过充分讨论还是达成了一致意见，就是农民进城不需要交回农村的承包地和宅基地。这个基本原则被写入2000年中共中央、国务院颁发的《关于促进小城镇健康发展的若干意见》中。
之后公安部在2001年《关于推进小城镇户籍管理制度改革意见》的文件中，在推进县以下城镇放开农民进城落户的政策中，也明确了农民进城落户不需要上交原来的承包地和宅基地。
关于农民进城是否要上交承包地或者是否以各种形式，用承包地或宅基地与城市公共服务进行置换的争论有很多，原因在于对农村土地制度演变逻辑和历程认识不清，也对集体土地无论是承包地还是宅基地的所有权以及经营权性质认识不清。
集体土地公有制源于上个世纪五十年代初的土地制度改革，也就是源于土地的私有化，在此基础上形成了互助制度、一大二公以及后来的集体土地公有制。
集体之所以区别于国家，在于土地是集体成员公有，每个农户和家庭成员在这个经济组织里都有着最基本的经济权益，权益的标志就是承包地和宅基地，甚至包括集体建设用地可能形成的增收利益。
既然是经济权益，也就是农民在这个组织里的永久性权益，与城里发生的任何变化没有关系。
还有一个原因就是自上个世纪五十年代末实行城乡户籍制度的划分之后，农民曾经进城落户，需要退回自己在农村的承包地和宅基地，并且放弃自己在农村的各项经济权益，进而换得在城镇的就业权利和各项保障权利。
因此产生了一个认识上的误区，就是农民进城交地交房子应该是天经地义的。那个时候与现在不同的是，严格控制城镇户籍人口，在一定程度上对农业和农村居民的利益造成了极大的损害。目前户籍制度问题造成的后遗症已经影响了我国城镇化进程。
农民进城就业和打工，并不等于自己放弃了集体的权益。也就是说，这和城里人到任何其他城市就业，不等于要放弃自己原来的住房是一个道理。同样，城镇间流动人口在新的就业地办理落户手续，也不等于说他们还要付出其他代价，如缴纳各种费用，或者拿钱去购买户口等。
从这个意义上讲，农民的土地承包权在农民进城之后应该继续保有，甚至可以自行出让或转让，等于是对农民基本权益的认可。也可以更明确的说，农民进城就业和落户是天经地义的权利。
有利于农业的适度规模经营
我国目前有2.87亿的农民工，从事农业的劳动力还有1.5亿，按照我国18亿亩耕地来算，农业劳动力平均经营规模为12亩，户均不到20亩，仅相当于美国农业劳动力平均经营面积的百分之一。
即使与日本相比，户均经营面积仅相当于日本的三分之二。党的十八大提出了农业现代化的目标，其重要标志之一就是农业经营规模的现代化。没有一定的农业经营规模，农业现代化要素的投入就很难产生效益。而且也不适合农业机械化的推广。很难想象，一套现代化的大型农机设备在小块土地上耕作经营。
即使投入了适度规模的小型农机，在小块土地上经营产生的收益也无法补偿投入的成本。因此在发达国家，包括人口密度较高的东亚国家，如果推进适度规模的农业现代化，必须要解决户均农地经营规模的瓶颈。
改革开放四十年来，农业转移人口进入各类城镇从事非农就业，已经为我国户均农业经营规模的提高创造了有利条件。但是在城镇打工就业的农业户籍人口，在农村集体经济组织还享有土地经营权。他们虽然进城就业，但是在农村还保留一份耕地。他们在农村的耕地基本都被流转出去。
目前农村土地承包权流转的现象比较普遍，但是并不等于流转之后新的经营者会有长期打算，而且也经常会受到各种不稳定因素的干扰，例如集体经济组织或者原承包者违约或者收回土地等现象时有发生。这次土地承包法的修改，等于给外来经营土地的承包者吃了定心丸，并通过法律的保护，确保他们的长期经营权不受侵犯。
土地承包法的修改，明确了外来经营者的基本权益，并从法律上保护他们的长期利益，意味着未来农村土地承包的经营面积可以扩大，而且随着更多的农民进城，可以把土地长期流转，为农业经营规模的扩大创造了条件。
尽管我们很难达到美国的经营规模，但是至少可以学习日本和韩国的经验，农业劳动力平均经营规模达到15亩以上，可以在农村实现适度的规模经营，并可以在农业实现小型机械化，并鼓励经营者对土地进行长期的现代化投入。
有利于促进城乡要素的流通
这次土地承包法的修改，最大的变化就是把以前明确在集体经济组织内部人员流转的限制性因素取消了，这一点对于促进城里人参与农地经营，促进外部的资源要素投入农业具有十分重要的积极作用。
其实很长时间以来，很多城里人和集体经济组织外部的人员都已经参与了农地的流转和经营，中央有关文件也都给予相应的认可，但是法律上却没有明确条文予以保护。
土地承包法的修改等于明确了土地流转的范围可以扩大，甚至鼓励城里人和各类投资者都可以参与对农地的经营和投资，而且规模不限。虽然只是从经营权上给予保护，但是由于经营期限的无限延长，等于认同了投资者长期经营的权利。
党大十九大提出了乡村振兴战略，前提是农业的现代化，首先要实现农业市场化。所谓市场化也就意味着要有大量的外部性投入才可以大幅度提高农业的经营水平。如果过去仅限于集体经济组织内部的流转，没有任何外部因素的参与，那根本就无法推进农业经营水平发生任何改变。
所谓外部要素，既包括城里的中类投资者，也包括各种技术力量和资金，还包括人力资本的参与，这些都不是原来的一个小小的集体经济组织内部的成员、农民自身能够解决的。
即使在有的农村集体经济组织内部，曾经有过一些人才改变了农村的经营面貌，那也不等于说，受教育水平普遍远低于城市的农村可以涌现出大量人才。
更重要的是随着城镇化进程的加快，城市产生了对农产品的巨大需求。积极应对这种需求的变化，更多的需要依靠来自于城市和城市各类要素的组合。
允许集体经济组织外部人员参与集体经济组织的农地流转，等于打开了农业和农村面向城市的巨大的外部窗口，真正地为农业和农村发展带来了无限机遇。而且通过城镇化水平的提高，带动城乡要素更为广泛的流通，才有利于实现农业规模经营和现代化要素的投入。
土地承包法的修改虽然只是涉及到了农地的流转问题，但是也为今后农村集体建设用地的流转奠定了基础。未来乡村振兴也离不开农村集体建设用地的流转。
目前农村集体建设用地大约占地19万平方公里，相当于我国城市建设用地面积的约两倍。随着城镇化水平的提高，农业转移人口市民化的进程加快，还会有大量的农民进城就业和落户。因此农村集体建设用地将是丰富的可充分利用的土地资源。
乡村振兴，不能只是依靠农业的现代化，还要靠将农村资源迅速纳入城镇化进程，让更多城市要素进入农村，这里就涉及到农民进城过程中农地和集体建设用地的再利用问题，包括宅基地的流转问题。
虽然这次土地承包法的修改，不涉及集体建设用地的改革，但是未来集体建设用地的流转和宅基地的流转，是否还是局限于集体经济组织成员内部，将是未来政策调整的最大变数。
