开启改革新征程——解读完善社会主义市场经济体制意见的七大亮点

来源: 平安证券宏观组
《意见》提出通过证券化等方式优化国有资本配置,探索将部分国有股权转化为优先股,使国企改革更加灵活;明确提出央地财权事权改革的目标,从根本上解决地方政府债务问题。

2020年5月18日,中共中央、国务院发布《关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》(以下简称《意见》)。

平安观点

中国社会主义市场经济体制的确立经历了长时间的讨论和探索,建设和完善社会主义市场经济体制,是中国进一步深化改革的重要内容之一。此次《意见》是对十九大和十九届四中全会的战略部署,提出了中国特色社会主义进入新时代、经济由高速增长转向高质量发展之后,社会主义市场经济体制的重点改革方向。

文件有七大亮点:

亮点一:国资国企改革更加灵活,借助资本市场提升国有资本收益。对于充分竞争领域的国有经济,提出通过资本化、证券化等方式优化国有资本配置,并探索将部分国有股权转化为优先股,为提高国有资本收益提供了更多手段。

亮点二:自然垄断行业对市场主体的放开,五大行业明确改革方向。对于自然垄断行业,从原来的“国有资本继续控股经营”,到此次不同程度地放开电力、油气管网、铁路、邮政、烟草等五大行业,提出了清晰的改革措施。

亮点三:全面完善产权制度与“非禁即入”的负面清单制度。强调了保护民营经济的产权;明确“农村第二轮土地承包到期后再延长30年政策”的细节;推行“全国一张清单”和“非禁即入”模式,尤其以服务业开放为重点试点。

亮点四:明确要素市场化改革的具体举措。相对于此前要素市场化改革文件的面面俱到,此次提炼出了五大要素市场改革的重点举措。

亮点五:优化政府间财权事权划分,根除地方政府债务痼疾。明确提出了央地财权事权改革的目标,提出了事权改革方面的具体措施,有助于改善当前地方政府的收支状况,从根本上解决地方政府债务问题。

亮点六:完善科技创新体系,激励企业承担科研任务。尤其值得关注的是强调了企业在其中发挥的作用,这有助于利用企业市场化的激励机制促进科技创新,也可以通过企业的生产经营渠道促进科技成果的高效产业化。

亮点七:建设更高水平的开放型经济新体制。文件对此前几年推进的开放措施进行了总结和再深化,对于降低关税、削减制度成本、促进贸易平衡发展、维护多边合作机制等方面的表态,体现了中国将以更大范围、更宽领域、更深层次的全面开放来应对当前不确定性增大的国际形势。

正文

开启社会主义市场经济体制改革的新征程

中国社会主义市场经济体制的确立经历了长时间的讨论和探索。1979年邓小平提出“社会主义也可以搞市场经济”,1982年党的十二大提出“以计划经济为主、市场经济为辅”,此后1984年十二届三中全会提出社会主义经济是公有制基础上的有计划的商品经济;1987年党的十三大正式提出社会主义有计划商品经济体制应该是计划与市场内在统一的体制;1992年邓小平南巡讲话后,中共十四大正式提出建立社会主义市场经济体制的目标;1993年十四届三中全会发布《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》,设计了社会主义市场经济体制的基本框架,确立了社会主义市场经济体制改革的各项任务。此后,2003年十六届三中全会发布了《关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》,提出了继续深化经济体制改革,建设更具活力、更加开放的经济体系的战略部署。

建设和完善社会主义市场经济体制,是中国进一步深化改革的重要内容之一。此次中央发布《关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》,是自十九大报告提出加快完善社会主义市场经济体制以来的又一重磅文件,是对十九大和十九届四中全会的战略部署。《意见》指出,中国特色社会主义进入新时代,经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段。但当前的市场机制存在着市场激励不足、要素流动不畅、资源配置效率不高、微观经济活力不强等问题。面对高质量发展存在的体制机制障碍,需要坚定不移深化市场化改革,扩大高水平开放,不断在经济体制关键性基础性重大改革上突破创新。

具体来看,我们认为《意见》提及的改革措施有以下七大亮点:

亮点一:国资国企改革更加灵活,借助资本市场提升国有资本收益

与十八届三中全会的内容相比,此次对国有资本和国有企业的改革有几个方面的新提法:
第一,强调“有进有退、有所为有所不为”,这意味着国企改革并非“国进民退”或“国退民进”地一刀切式改革,而应当视具体情况灵活处理。第二,提出对于充分竞争领域的国有经济,可以“通过资本化、证券化等方式优化国有资本配置”,也可以“探索将部分国有股权转化为优先股”,这为提高国有资本收益提供了更多渠道和手段,也有助于发挥资本市场盘活国有资产的重要作用。第三,探索混合所有制企业更加灵活高效的监管制度,尤其是对于国资不再绝对控股的企业,这有望打破治理制度与监管制度对企业的桎梏,真正激发混合所有制企业的活力。

亮点二:自然垄断行业对市场主体的放开,五大行业明确改革方向

政府对于垄断行业的放开一直以来都持较为保守的态度,一方面,这些行业关系国民经济命脉和公共服务质量,的确需谨慎兼顾效率、公平与国计民生安全,但另一方面,这在客观上也造成了这些行业较为严重的垄断与效率低下的状况。对于自然垄断行业,十八届三中全会明确表态应由“国有资本继续控股经营”,而此次《意见》则非常清晰彻底地提出了多个垄断行业的改革措施:
①电力行业:有序放开发用电计划和竞争性环节电价,提高电力交易市场化程度;②油气管网:推进对市场主体公平开放,适时放开天然气气源和销售价格,健全竞争性油气流通市场;③铁路行业:促进铁路运输业务市场主体多元化和适度竞争;④邮政行业:实现普遍服务业务与竞争性业务分业经营;⑤烟草行业:完善专卖专营体制,构建适度竞争新机制。此外,《意见》还特别提及完善支持非公有制经济进入电力、油气等领域的实施细则和具体办法;支持发展民营银行、社区银行等中小金融机构,增加面向中小企业的金融服务供给。

亮点三:全面完善产权制度与“非禁即入”的负面清单制度

产权制度、市场准入、公平竞争等制度构成了社会主义市场经济的基础性制度,也是市场经济改革历来主要推进的方向之一。此次《意见》有如下新措施值得关注:

第一,产权制度方面,明确“保护民营经济产权”,这有助于维护民营企业的信心,保障数量庞大的中小民营企业的健康顺利运行;明确“农村第二轮土地承包到期后再延长30年政策”,这是针对此前十八届三中全会“稳定农村土地承包关系并保持长久不变”的具体落实。第二,市场准入方面,提出推行“全国一张清单”管理模式,推动“非禁即入”的普遍落实,尤其提及以服务业为重点试点进一步放宽准入限制。负面清单制度有利于打破行政审批和准入壁垒对经济活动的限制,激发市场主体活力,重点放宽服务业准入也符合当前我国经济结构转型的方向。

亮点四:明确要素市场化改革的具体举措

4月9日,国务院发布《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》发布,涉及土地、劳动力、资本、技术和数据五大生产要素,其32条内容面面俱到;而此次《意见》则提炼出了五大要素市场改革的重点举措:
第一,土地要素方面,主要改革措施是城乡建设用地统一、农村宅基地“三权分置”改革、城镇建设用地价格形成机制改革、存量土地盘活利用、缩小征地范围等;第二,劳动力要素方面,主要是深化户籍制度改革、推动公共资源按实际人口规模配置、促进人才流动等;第三,资本要素方面,主要包括资本市场基础制度建设、注册制改革、退市制度改革、提高上市公司质量、强化投资者保护、信用债发行注册管理制、构建多层次银行体系、利率市场化改革、人民币汇率市场化形成机制改革等;第四,技术要素方面,主要是加快技术交易平台建设;第五,数据要素方面,主要是加快培育发展数据要素市场、推进数字政府建设等。

亮点五:优化政府间财权事权划分,根除地方政府债务痼疾

《意见》在加快建立现代财税制度部分,明确提出了央地财权事权改革的目标,是“建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系,形成稳定的各级政府事权、支出责任和财力相适应的制度”,并提出了事权改革方面的具体措施:“适当加强中央在知识产权保护、养老保险、跨区域生态环境保护等方面事权,减少并规范中央和地方共同事权”。

自1994年分税制改革后,中央和地方财权与事权错配的状况逐渐严重,中央的财权上升但事权下降,地方政府的财权下降但事权上升;地方政府的财权难以匹配其所承担的事权,是地方政府不得不通过其它渠道进行融资、而造成债务压力上升的根本原因。通过优化政府间事权和财权划分,有助于改善当前地方政府的收支状况,从根本上解决地方政府债务问题。

此外,《意见》再度提及“稳妥推进房地产税立法”,此前几次的措辞分别是:十八届三中全会“加快房地产税立法并适时推进改革”、2018年政府工作报告“稳妥推进房地产税立法”、2019年政府工作报告“稳步推进房地产税立法”。总体上看,在当前经济受到疫情冲击、内外需都存在较大压力的背景下,政府对房地产税的立法和推进可能会较为谨慎。

亮点六:完善科技创新体系,激励企业承担科研任务

《意见》对科技创新制度和组织体系的完善也提出了具体要求,尤其值得关注的是强调了企业在其中发挥的作用。一是支持民营企业参与关键领域核心技术创新攻关;二是支持企业承担科研任务,激励企业加大研发投入;三是建立以企业为主体、市场为导向、产学研深度融合的技术创新体系,支持大中小企业和各类主体融通创新,促进科技成果的转化。

当前我国的科技创新和科研评价体系存在着激励机制欠缺、科技成果转化不足的问题,在科技创新中充分发挥企业的作用,一方面可以利用企业相对市场化的激励机制,提高科技创新的动力和效率;另一方面可以直接通过企业的生产经营渠道,促进科技成果的高效产业化。在这个过程中,本身具备较强科技研发实力的企业可能因此受益。

亮点七:建设更高水平的开放型经济新体制

我国近年来在对外开放领域的步伐较快,此次《意见》提及建设高水平的对外开放体制,大部分是对此前几年推进的改革措施的总结和再深化,包括“一带一路”建设、自贸区自贸港建设、健全外资准入前国民待遇加负面清单制度、推动多领域的外资开放等。

《意见》关于“降低关税总水平,努力消除非关税贸易壁垒,大幅削减进出口环节制度性成本,促进贸易平衡发展”等表态,与此前贸易战背景下中国多次对外表态的口径相一致;强调维护完善多边贸易体制及WTO在多边贸易中的核心地位,共建多边、区域次区域合作机制,也表明了中国在全球经济治理中相对开放的姿态。中国经济过去二十几年的发展深度受益于全球化红利,但当前,外部环境不确定性增大、各国贫富差距不断拉大、贸易保护主义和民粹主义横行,“逆全球化”的趋势抬头,中国应当以更大范围、更宽领域、更深层次的全面开放来应对国际形势的变化。

本文作者:平安证券研究所宏观组 魏伟/陈骁/郭子睿,来源:宏评债论 

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