报告要点
5月27日，金稳委办公室发布公告，根据国务院金融委统一部署，发展改革委、财政部、人民银行、银保监会、证监会、外汇局等金融委成员单位，在深入研究基础上，按照“成熟一项推出一项”原则，将于近期推出11条金融改革措施。虽然目前具体的改革方案尚未发布，但从已经公开的改革措施计划来看，我们认为这11条措施呈现出以下几大特点值得关注：
标准化债权类资产认定推进资管业务转型。本次11条金融改革措施中再提标准化债权类资产的认定，从表述上看，虽然同征求意见稿相比有一定调整空间，但总体严监管的思路不会改变。但同时监管部门也肯定了非标的存在是对融资光谱的有效补充，因此把握了政策节奏和力度，防止政策叠加共振而影响金融市场和实体经济融资。我们认为，最终出台的《认定规则》对于标准化债权的认定依然不会采取“一刀切”的方式，而是提出符合标准化债权的条件，允许相关机构向人民银行提出标准化债权类资产认定申请，再由人民银行会同金融监督管理部门根据《认定规则》所列条件及有关规定进行认定。《认定规则》的出台可能会影响到房地产融资，但考虑到信托贷款占房地产开发资金比重较小，预计对实体经济短期影响相对有限。
标准化票据业务迎来发展机遇。本次改革措施中要求“规范标准化票据融资机制，支持将票据作为基础资产打包后在债券市场流通”，票据资产大概率会被认定为非信贷资产，结合其标准化可等分特点，有利于资管资金投资。根据“发挥债券市场投资定价能力”这一要求，标准化票据的发展未来或需要引入票据评级与增信制度。中小微企业扶植力度继续加大。《标准化票据管理办法》增强了票据融资功能和交易规范性，拓宽了中小企业票据融资渠道，缓解中小银行的发展压力和流动性分层问题，更好地发挥金融对实体经济的服务功能。
中小微企业扶持力度将进一步加大。在“金融机构与贷款企业共生共荣，鼓励银行合理让利”思路的指引下，监管一直通过政策引导、机制改革、货币政策工具创新等方式引导商业银行等机构以更大力度支持民营、小微企业。预计此次方案发布后将对中小银行补充资本金的渠道和方法做出更加具体和针对性的规定，促进中小银行和小微企业之间彼此促进，良性发展。在缓解民营和小微融资难融资贵方面，做到短期精准发力、长期彻底改善。
资本市场建设进一步完善。随着创业板改革推进并试点注册制，建立健全对创业板企业的注册制安排、持续监管、发行保荐等配套制度，预计会减少壳资源的炒作、激励企业高效运营，保障股票市场流水不腐、健康发展。创业板将进一步打通科技成果与金融资源的转化渠道，调动风险资本的活力，使得资本市场更好地在长期投资方面发挥对高新技术领域的支持。此外，《创业板首次公开发行股票注册管理办法（试行）》的出台，可以进一步丰富多层次资本市场，推动各板块各有所长、彼此补充的适度竞争格局，充分发挥资本市场在提高优化资源配置能力和形成创新资本效率中的枢纽作用。而完善交易制度、转板制度等，可以为中小企业提供了一个完善的市场化法制化的服务型交易场所，给市场注入了活力，充分发挥新三板市场承上启下的作用，实现多层次资本市场互联互通。
正文
事项
5月27日，金稳委办公室发布公告，根据国务院金融委统一部署，发展改革委、财政部、人民银行、银保监会、证监会、外汇局等金融委成员单位，在深入研究基础上，按照“成熟一项推出一项”原则，将于近期推出11条金融改革措施。虽然目前具体的改革方案尚未发布，但从已经公开的改革措施计划来看，我们认为这11条措施呈现出以下几大特点值得关注：
标准化债权类资产认定推进资管业务转型
七、发布《标准化债权类资产认定规则》，落实资管新规要求，明确标准化债权类资产的认定范围和认定条件，建立非标转标的认定机制，并对存量“非非标”资产给予过渡期安排，稳步推进资管业务转型发展，增强金融服务实体经济能力。
在2019年10月12日，央行官网便已经发布了《标准化债权类资产认定规则（征求意见稿）》，就标准化债权类资产的认定制定规则。《认定规则（征求意见稿）》明确提出标准化债权类资产是指依法发行的债券、资产支持证券等固定收益证券。此前，部分“非非标”产品不符合《资管新规》对标准化债权的界定，同时也不符合《关于规范商业银行理财业务投资运作有关问题的通知》（8号文）的非标定义，定位较为模糊。而此次《认定规则（征求意见稿）》明确，这些“非非标”即为非标，对非标的界定趋严。相比此前预期，《认定规则（征求意见稿）》总体较为严格。
本次11条金融改革措施中再提标准化债权类资产的认定，从表述上来看，虽然同征求意见稿相比有一定调整空间，但总体严监管的思路不会改变。非标具有期限、流动性和信用转换功能，透明度较低，流动性较弱，规避了宏观调控政策和资本约束等监管要求，部分投向限制性领域，影子银行特征明显。从近年来的政策倾向和官员公开表态来看，从严规范是主流。考虑到征求意见稿将银登中心的信贷资产项目流转、北登所债权融资计划等“非非标”明确划定为非标，市场此前曾认为“非非标”可能会被监管放行的预期落空，这也反映出监管层严控金融领域风险的决心，对《资管新规》进一步落实有着重大意义。
但同时监管部门也肯定了非标的存在是对融资光谱的有效补充，因此把握了政策节奏和力度，防止政策叠加共振而影响金融市场和实体经济融资。我们认为，最终出台的《认定规则》对于标准化债权的认定依然不会采取“一刀切”的方式，而是提出符合标准化债权的条件，允许相关机构向人民银行提出标准化债权类资产认定申请，再由人民银行会同金融监督管理部门根据《认定规则》所列条件及有关规定进行认定。此外，监管部门明确表示要给予过渡期安排，那么对于《认定规则》发布前存量的“未被纳入本规则发布前金融监督管理部门非标准化债权类资产统计范围的资产”，可豁免一定的期限匹配、限额管理、集中度管理等监管要求，充分尊重了市场参与者及基础设施机构的意愿，保证市场的平稳过渡，在严监管的同时也为市场留出了空间。
《认定规则》将促进各项金融业务回归本源，对实体经济影响相对有限。《认定规则》出台后，将使得非标转标的路径变窄，使得存量非标转标路径受限，进而影响到老产品的压降。再者，银行理财投资模式受限，在穿透式监管下通过“银信合作”、“银证合作”等途径购买非标等资产端的配置策略必将随之转变，在监管政策引导下向净值化转型，同时补齐投研能力上的短板，完善产品体系，围绕监管要求开展业务。此外，作为主要非标通道的信托也将为此加快转型。结合去年多地地方银保监局要求信托暂停通道业务，可以看出政策也在逐渐引导信托的投资方向，促进信托回归本源。信托协助非标投放是我国经济发展过程中的阶段性现象，严监管将有效推动信托加快转型。实体经济方面，《认定规则》的出台可能会影响到房地产融资，但考虑到信托贷款占房地产开发资金比重较小，预计对实体经济短期影响相对有限。
标准化票据业务迎来发展机遇
六、出台《标准化票据管理办法》，规范标准化票据融资机制，支持将票据作为基础资产打包后在债券市场流通，支持资产管理产品投资标准化票据，发挥债券市场投资定价能力，减少监管套利，更好地服务中小企业和供应链融资。
2020年2月14日，中国人民银行起草了《标准化票据管理办法（征求意见稿）》。意见稿明确了标准化票据的定义、参与机构、基础资产、创设、信息披露、投资者保护、监督管理等方面的内容。其中监管要点包括：第一，标准化票据本质是资产支持证券，定位为票债市场流通的货币市场工具，可以在银行间债券市场和票据市场交易流通；第二，基础资产要求与试点产品基本一致，标准化程度要求较高，相近信用风险的票据资产的集合资金池更便于现金流管理和产品定价，提高标准化程度。但是，意见稿并未对此给出较为明确的量化指标，正式文件对此监管要求可能还需要继续细化，即便最终的《管理办法》没有给出明确指标，后续预计还将补充；第三，标准化票据的创设流程短耗时少，产品承销交易托管等流程规定看齐债券；第四，明确各参与机构的资格与职责，其中票交所不作为标准化票据的存托机构。
本次改革措施中要求“规范标准化票据融资机制，支持将票据作为基础资产打包后在债券市场流通”，票据资产大概率会被认定为非信贷资产，结合其标准化可等分特点，有利于资管资金投资。标准化票据能够在银行间债券市场流通，相比于直接投资票据，非银机构对于标准化票据的取得和转让都更加便利，大大提高了流动性。除此之外，由于票据只能整票交易，而标准化票据基本满足标债的五个要求，所以对于资管机构来说投资标准化票据可以避免资管新规等一系列监管文件对于非标集中度、限额、期限等方面的监管要求。
此外，根据“发挥债券市场投资定价能力”这一要求，标准化票据的发展未来或需要引入票据评级与增信制度。对于债券市场来说，评级制度对于产品定价和投资者择券具有十分重要的意义，而增信制度则使得信用资质较低的债券发行方能够以较低的成本发行债券。但是，标准化票据的定位是类债券的货币市场工具，以票据为基础资产来说，评级与增信制度与债券还是有较大的差异的，因此未来或有必要推出一套适合于标准化票据的机制，例如在分析信用风险时，更应该关注基础资产票据的承兑人、贴现人、担保人的资质。
我们认为《标准化票据管理办法》出台后，增加了金融产品的配置品种，金融机构也可以更好地服务中小企业和供应链融资。目前，银行现金管理类产品的投资范围基本看齐货基，所以预计定位为货币市场工具的标准化票据会是银行现金管理类产品和公募货基产品的重要投资方向，标准化票据或成为银行存量理财非标转标的主要路径。然而公募基金投资ABS有比较严格的比例限制和信用等级限制，特别是货基，配置ABS的信用等级需要是AAA的高信用级别；同样的，对于银行自营业务，未评级的ABS的风险权重是1250%，因此标准化票据的信用评级制度如果没有及时跟进的话，可能会大大抑制上述两类资金投资标准化票据的热情。总体来说，《标准化票据管理办法》增强了票据融资功能和交易规范性，拓宽了中小企业票据融资渠道，缓解中小银行的发展压力和流动性分层问题，更好地发挥金融对实体经济的服务功能。
中小微企业扶植力度将继续加大
一、出台《商业银行小微企业金融服务监管评价办法》，完善对小微企业金融服务的激励约束机制，从信贷投放、内部专业化体制机制建设、监管政策落实、产品及服务创新等方面进行评价，设置差别化评价指标，对商业银行落实尽职免责要求，给予小微企业贷款差别定价，加强评价结果运用。
二、出台《中小银行深化改革和补充资本工作方案》，进一步推动中小银行深化改革，加快中小银行补充资本，坚持市场化法治化原则，多渠道筹措资金，把补资本与优化公司治理有机结合起来。制定《农村信用社深化改革实施意见》，保持县域法人地位总体稳定，强化正向激励，统筹做好改革和风险化解工作。
三、出台《政府性融资担保、再担保机构行业绩效评价指引》，推动各级政府性融资担保机构聚焦支小支农、降低担保费率，充分发挥风险分担作用，帮助企业复工复产、渡过难关。
今年的政府报告里，“小微企业”等概念被多次提及，几乎都集中在了减免企业税负、降低企业生产经营成本、支持企业融资等一系列目标上。多方位政策支持，给我国经济的毛细血管――小微企业带来了利好。考虑到疫情对经济的负面影响，对小微企业的支持，不仅是一直以来社会经济发展的焦点，更是当下“六保”的关键环节，小微企业的生存发展对于整个社会的重要意义不言而喻。
在“金融机构与贷款企业共生共荣，鼓励银行合理让利”思路的指引下，监管一直通过政策引导、机制改革、货币政策工具创新等方式引导商业银行等机构以更大力度支持民营、小微企业。去年央行3次降准，构建完善“三档两优”存款准备金框架，引导金融机构加大对小微、民营企业的信贷支持。提高政策传导效率方面，LPR改革通过深化利率市场化改革，推动降低实体经济特别是中小企业融资成本。本次改革绩效考核，出台《商业银行小微企业金融服务监管评价办法》，以确保支持三农和中小企业的融资，说明监管对中小企业和三农融资的支持力度将继续加大。当前中小银行更聚焦于服务中小微企业，但部分城商行和农商行的资本充足率较低，经营风险也更大。预计此次方案发布后将对中小银行补充资本金的渠道和方法做出更加具体和针对性的规定，促进中小银行和小微企业之间的业务彼此促进，良性发展。在缓解民营和小微融资难融资贵方面，做到短期精准发力、长期彻底改善。
随着融资担保政策制度体系的建立健全以及政府性融资担保机构对小微金融支持持续发力，小微企业融资状况有所改善，但实践中仍有提升空间，例如在资金使用效率(担保责任余额放大倍数)等方面亟待提高，风险缓释作用有限。此次《政府性融资担保、再担保机构行业绩效评价指引》的出台，旨在制定更加细化和更具针对性的激励约束机制，促进融资担保公司深度参与涉农、小微企业融资，政府性融资担保机构的风险分担机制应发挥更大的作用，尤其是针对小微群体的担保增信作用空间增加，满足实体经济发展的多样化融资需求，解决小微企业抵押不足问题、提升小微企业信贷可获得性。
资本市场建设进一步完善
四、出台《创业板首次公开发行股票注册管理办法（试行）》等四部规章，发布《创业板股票上市规则》等八项主要规则，推进创业板改革并试点注册制，建立健全对创业板企业的注册制安排、持续监管、发行保荐等配套制度。
五、出台《关于全国中小企业股份转让系统挂牌公司转板上市的指导意见》，加快推进新三板改革，积极稳妥实施公开发行，选择符合条件的企业作为精选层，允许公募基金投资，建立新三板挂牌公司转板上市机制，明确转板范围、条件、程序等基本要求，充分发挥新三板市场承上启下的作用，加强多层次资本市场的有机联系。
为了建立规范、透明、开放、有活力、有韧性的资本市场，必须完善资本市场基础性制度。近期注册制改革不仅在政府报告中被提及，同样也是此次金融界代表委员关注度比较高的热词。4月27日证监会就创业板改革并试点注册制发布的4部规章草案公开征求意见，深交所也同步就《创业板股票发行上市审核规则》等8项业务规则向社会公开征求意见。此外，5月22日，证监会还出台了创业板注册制改革的相关5份配套文件，以及《创业板首次公开发行证券发行与承销特别规定》（征求意见稿）。5月27日，中国证监会就创业板改革并试点注册制的4部规章草案公开征求意见结束，这意味着创业板注册制改革很快将进入实操阶段。
随着创业板改革推进并试点注册制，建立健全对创业板企业的注册制安排、持续监管、发行保荐等配套制度，预计会减少壳资源的炒作、激励企业高效运营，保障整个股票市场流水不腐、健康发展。创业板将进一步打通科技成果与金融资源的转化渠道，调动风险资本的活力，使得资本市场更好地在长期投资方面发挥对高新技术领域的支持。除此以外，《创业板首次公开发行股票注册管理办法（试行）》的出台，可以进一步丰富多层次资本市场，推动各板块各有所长、彼此补充的适度竞争格局，充分发挥资本市场在提高优化资源配置能力和形成创新资本效率中的枢纽作用。而完善交易制度、转板制度等，可以为中小企业提供了一个完善的市场化法制化的服务型交易场所，给市场注入了活力，充分发挥新三板市场承上启下的作用，实现多层次资本市场互联互通。
本文作者：中信证券明明研究团队，来源：明晰笔谈，原文标题：《【11条金融改革措施点评】金融监管深化，推进多角度布局》。