中央经济工作会议逐句点评:政策不急转弯,部署双循环新格局

来源: 国泰君安证券研究
在短期政策方面,中央对政策的定调要好于市场预期,支持抗疫的财政、货币政策是稳步地退出,不会像市场担心的那样急速退出。

今年中央经济工作会议突出两个主题,一个是短期政策“不急转弯”,二产业链自主可控。

在短期政策方面,中央对政策的定调要好于市场预期,支持抗疫的财政、货币政策是稳步地退出,不会像市场担心的那样急速退出。

1. 总体形势和政策总基调:复苏基础不牢固,政策不急转弯。会议强调“更加精准有效,不急转弯,把握好政策时效”,增加了“保持对经济恢复的必要支持力度”。这些表态给市场一个定心丸,之前大家担心的政策急速退出可能性比较低

2. 财政政策:更可持续,化解地方政府隐性债务风险。积极的财政政策,既要更可持续,又要保持适度支出强度,意味着财政对经济支持力度将是温和的退出。化解地方政府隐性债务风险,或意味着地方政府专项债用于偿还隐性债的可能性在加大。

3. 货币政策:货币、社融与名义GDP相适应,补充银行资本金。值得一提的是,此次会议并没有像往常提到 “流动性合理充裕”、“降低社融融资成本”等。在政策退出过程中,至少边际上收紧,金融条件无疑有所下降。未提这些说法佐证2021年金融条件偏紧的判断。

4. 房地产政策:大城市住房保障是重头戏。会议保留“房住不炒”基调,但强调要“解决好”大城市住房突出问题。此次会议未提房产税立法问题,也未在信贷方面特别强调不能流向住房投资等较严的语句,表明中央对当前房地产市场运行不太紧张。因此,2021年住房保障可能是房地产政策的重头戏。

5. 八项重点工作:全面铺开双循环新格局,重点是科技和产业链自主可控:

1)前3项都是关于双循环新格局,包括科技和产业链自主可控、扩大内需。而重中之重是强化战略科技力量和增加产业链自主可控的能力。

2)反垄断和种子、耕地问题是首次被中央列入年度重点工作。反垄断在最近政治局会议刚刚提到过,而种子、耕地涉及粮食安全问题。这些都将在2021年可能在立法、监管和产业政策方面有体现。

3)2030和2060碳排放目标也首次列入年度重要工作。这里面重点是一控碳排放,二调能源结构,大力发展新能源,三加强植被,森林建设。

在概括中央经济工作会重点内容后,我们对中央经济工作会议全文进行逐句点评。

01 总体形势和政策总基调:复苏基础不牢固,政策不急转弯

会议一方面非常肯定今年的成绩,“可以载入史册”,另一方面又强调“我国经济恢复基础尚不牢固”,全球“复苏不稳定不平衡”,还有可能的各类衍生风险。正如古语云,“基础不牢,地动山摇”。对此,中央有着极强的底线思维和满满的忧患意识。

因此,在政策基调方面,会议强调“更加精准有效,不急转弯,把握好政策时效”。具体到财政和货币政策,表述性语言并未变化,与以往相比,增加了“保持对经济恢复的必要支持力度”。这些表态给市场一个定心丸,之前大家担心的政策急速退出可能性比较低(表1)。

02 财政政策:更可持续,化解地方政府隐性债务风险

今年关于财政政策方面,有以下三方面值得市场关注:

第一,积极的财政政策,既要更可持续,又要保持适度支出强度,意味着财政对经济支持力度将是温和的退出。我们预计中央对于财政赤字率,可能保持赤字额(3.76万亿)不变,而赤字率下降至3.3%(在3.0-3.5%区间);地方政府专项债发行额度小幅退坡,从3.75万亿降至3.5万亿左右;抗疫特别国债无须再发。

第二,对于地方政府债务风险,定调变为“化解地方政府隐性债务风险”,这与过去“切实加强地方政府债务管理”有区别。我们相信,中央对地方政府债务加强管理不会改变,但关键是会如何化解“隐性债务风险”。近几年来,隐性债处置基本上是“置换”,若真化解,最有可能的路径是先显性化、再化解。如此推理,2021年或者以后,地方政府专项债用于偿还隐性债的可能性在加大。

第三,关于税费政策,此次会议定调“完善减税降费”,而非过去经常提的“加大减税降费力度”,意味着明年税费调整空间有限;若有所调整,则税负总体水平应该大体不变。

03 货币政策:货币、社融与名义GDP相适应,补充银行资本金

今年会议货币政策定调不变,新的提法不多,只是细化了货币和社融增速要和名义经济(GDP)增速相适应。也就是说,明年M2和社融增速大概率比今年略有放缓,我们预计社融可能在11-12%区间,与名义GDP增速(国君宏观预测:10.4%)相匹配。

一个新的提议就是多渠道补充银行资本金。自包商银行事件之后,金融监管层不遗余力化解地方城商行风险,今年更是通过发行地方政府专项债来注资城商行。可以预见,这一动作未来可能加大力度。此次会议提到多渠道,那二级市场增发或配置需求将会增加。

值得一提的是,此次会议并没有像往常提到 “流动性合理充裕”、“降低社融融资成本”等。在政策退出过程中,至少边际上收紧,金融条件无疑有所下降。未提这些说法佐证2021年金融条件偏紧的判断。

04 房地产政策:大城市住房保障是重头戏

此次会议保留“房住不炒”基调,但强调要“解决好”大城市住房突出问题。大城市住房突出问题——房价高,一般居民难以负担。如何解决?一是抑制大城市房价上涨,二是为在大城市打拼的中低收入群体提供一定的住房保障。此次会议未提房产税立法问题,也未在信贷方面特别强调不能流向住房投资等较严的语句,表明中央对当前房地产市场运行不太紧张。因此,2021年住房保障可能是房地产政策的重头戏。

12月初,韩副总理在城乡建设部的发言中提出要加强顶层设计,构建住房市场和住房保障两个体系。财政部刘部长在《学习时报》发布的《积极发挥财政职能作用推动加快构建新发展格局》提出要完善住房市场体系和住房保障体系,推动金融、房地产同实体经济均衡发展。预计住房保障体系后续将进一步大力发展,或通过推进长租公寓、共有产权房等来保障居民住有所居。韩副总理和刘部长的讲话可以为我们提供一些解决的思路。

05 明年八项重点工作:全面铺开双循环新格局,重点是科技和产业链自主可控

中央给明年经济工作提了8项任务,前3项都是关于双循环新格局,包括科技和产业链自主可控、扩大内需。而重中之重是强化战略科技力量和增加产业链自主可控的能力。在整个会议公告中,除了“发展”这个常提到词语外,就是“科技创新”了。

另外,反垄断和种子、耕地问题是首次被中央列入年度重点工作。反垄断在最近政治局会议刚刚提到过,而种子、耕地涉及粮食安全问题。这些都将在2021年可能在立法、监管和产业政策方面有体现。

2030和2060碳排放目标也首次列入年度重要工作。这里面重点是一控碳排放,二调能源结构,大力发展新能源,三加强植被,森林建设。

06 逐句点评中央经济工作会议

*以下内容取自12月18日新华网报道《中央经济工作会议在北京举行习近平李克强作重要讲话》。

新华社北京12月18日电中央经济工作会议12月16日至18日在北京举行。中共中央总书记、国家主席、中央军委主席习近平,中共中央政治局常委、国务院总理李克强,中共中央政治局常委栗战书、汪洋、王沪宁、赵乐际、韩正出席会议。

习近平在会上发表重要讲话,总结2020年经济工作,分析当前经济形势,部署2021年经济工作。李克强在讲话中对明年经济工作作出具体部署,并作了总结讲话。

会议指出,今年是新中国历史上极不平凡的一年。面对严峻复杂的国际形势、艰巨繁重的国内改革发展稳定任务特别是新冠肺炎疫情的严重冲击,我们保持战略定力,准确判断形势,精心谋划部署,果断采取行动,付出艰苦努力,交出了一份人民满意、世界瞩目、可以载入史册的答卷【国君宏观点评:中央高度评价今年抗疫和经济工作,“可以载入史册”的评价极其高,这意味着今年的经验将会被用于应对未来类似突发事件冲击】

我国成为全球唯一实现经济正增长的主要经济体,三大攻坚战取得决定性成就,科技创新取得重大进展,改革开放实现重要突破,民生得到有力保障。这些成绩来之不易,历经艰难险阻,是以习近平同志为核心的党中央坚强领导的结果,是全党全军全国各族人民团结奋战的结果。

今年是“十三五”规划收官之年。经过5年持续奋斗,我国经济社会发展取得新的历史性成就,“十三五”规划主要目标任务即将完成。我国经济实力、科技实力、综合国力和人民生活水平又跃上新的大台阶,全面建成小康社会胜利在望【国君宏观点评:全面小康社会大概率在建党一百周年上宣布】,中华民族伟大复兴向前迈出了新的一大步。

在统筹国内国际两个大局、统筹疫情防控和经济社会发展的实践中,我们深化了对在严峻挑战下做好经济工作的规律性认识:

党中央权威是危难时刻全党全国各族人民迎难而上的根本依靠,在重大历史关头,重大考验面前,党中央的判断力、决策力、行动力具有决定性作用;人民至上是作出正确抉择的根本前提,只要心里始终装着人民,始终把人民利益放在最高位置,就一定能够作出正确决策,确定最优路径,并依靠人民战胜一切艰难险阻;

制度优势是形成共克时艰磅礴力量的根本保障,只要坚定“四个自信”,坚持集中力量办大事的制度优势,就一定能够使全党全国各族人民紧密团结起来,发挥出攻坚克难、推动事业发展的强大能量;

科学决策和创造性应对是化危为机的根本方法,只要准确识变、科学应变、主动求变,就一定能够在抗击大风险中创造出大机遇;科技自立自强是促进发展大局的根本支撑,只要秉持科学精神、把握科学规律、大力推动自主创新,就一定能够把国家发展建立在更加安全、更为可靠的基础之上【国君宏观点评:把今年应对疫情的经验上升到“规律性认识”,为后续应对突发事件提供经验。党中央权威、人民至上、制度优势、科学决策和创造性、科技自立自强是关键词】

在肯定成绩的同时,必须清醒看到,疫情变化和外部环境存在诸多不确定性,我国经济恢复基础尚不牢固。明年世界经济形势仍然复杂严峻,复苏不稳定不平衡,疫情冲击导致的各类衍生风险不容忽视【国君宏观点评:中央对整体形势的判断是复苏基础不牢固,形势复杂严峻,不稳定,还要小心衍生风险】

要增强忧患意识,坚定必胜信心,推动经济持续恢复和高质量发展。要办好自己的事,坚持底线思维,提高风险预见预判能力,严密防范各种风险挑战。要继续高举多边主义旗帜,积极参与全球治理改革完善,推动构建人类命运共同体【国君宏观点评:更加支持全球化,在WTO规则、全球气候、全球卫生等领域,我国未来将积极参与。更加具体的,在RCEP协议基础上,我国大概率也提出加入CPTPP的申请】

明年是我国现代化建设进程中具有特殊重要性的一年。做好明年经济工作,要以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导,全面贯彻党的十九大和十九届二中、三中、四中、五中全会精神,坚持稳中求进工作总基调,立足新发展阶段,贯彻新发展理念,构建新发展格局,以推动高质量发展为主题,以深化供给侧结构性改革为主线,以改革创新为根本动力,以满足人民日益增长的美好生活需要为根本目的,坚持系统观念,巩固拓展疫情防控和经济社会发展成果,更好统筹发展和安全,扎实做好“六稳”工作、全面落实“六保”任务,科学精准实施宏观政策【国君宏观点评:六稳、六保是大前提,精准要求相机抉择】,努力保持经济运行在合理区间【国君宏观点评:2021年经济运行合理区间不应该体现在经济增速方面——其受基数效应波动较大。就业和通胀是中央观察经济运行是否在合理区间重要变量。就业相对比较稳定,CPI受猪价压制,因此PPI成为经济政策相机抉择的重要因素】

坚持扩大内需战略,强化科技战略支撑,扩大高水平对外开放,确保“十四五”开好局,以优异成绩庆祝建党100周年。

明年宏观政策要保持连续性、稳定性、可持续性。要继续实施积极的财政政策和稳健的货币政策,保持对经济恢复的必要支持力度,政策操作上要更加精准有效,不急转弯,把握好政策时度效果国君宏观点评:政策的连续性,“不急转弯”,这是对市场最大的利好;政策的“可持续性”,与政策“不急转弯”一致,因此政策力度会比较温和,也就是说,政策无论是紧还是松,都是边际调整】

要用好宝贵时间窗口,集中精力推进改革创新【国君宏观点评:这次会议没有提“战略机遇期”,改提“宝贵时间窗口”,突显时间紧迫性。外围,中美关系随着美国政府换届而重回竞合主题,确定性有所提高;内部,经济结构转型有所进展。此时,正是改革创新以及为十四五开好局的“宝贵时间”】

以高质量发展为“十四五”开好局。积极的财政政策要提质增效、更可持续,保持适度支出强度,增强国家重大战略任务财力保障,在促进科技创新、加快经济结构调整、调节收入分配上主动作为,抓实化解地方政府隐性债务风险工作,党政机关要坚持过紧日子【国君宏观点评:2021年财政政策定调,首提积极的财政政策“更可持续”和“适度支出强度”,意味着财政宽松力度温和退出,大概率抗疫特别国债将不再发行,地方政府专项债有所减少——我们预计3.5万亿。“化解地方政府隐性债务风险”呼应政治局会议提出的“化解存量风险”,不排除平台真正违约的出现】

稳健的货币政策要灵活精准、合理适度,保持货币供应量和社会融资规模增速同名义经济增速基本匹配,保持宏观杠杆率基本稳定【国君宏观点评:“宏观杠杆率”基本稳定,未提金融去杠杆,给市场一颗定心丸。我们测算,在社融增速放缓至11-12%,而名义GDP增速回升至10-11%背景下,2021年我国宏观杠杆率保持基本稳定,约272%】,处理好恢复经济和防范风险关系,多渠道补充银行资本金【国君宏观点评:多渠道,可能包括地方政府专项债,二级市场增发、配资等】

完善债券市场法制,加大对科技创新、小微企业、绿色发展的金融支持,深化利率汇率市场化改革,保持人民币汇率在合理均衡水平上的基本稳定。构建新发展格局明年要迈好第一步,见到新气象【国君宏观点评:“会议要求”,这是要具体落实的,即2021年双循环新格局得见到成效,预计中央在内需扩大和产业链自主可控的方面将会不断出实招】

加快构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局,要紧紧扭住供给侧结构性改革这条主线,注重需求侧管理,打通堵点,补齐短板,贯通生产、分配、流通、消费各环节,形成需求牵引供给、供给创造需求的更高水平动态平衡,提升国民经济体系整体效能。要更加注重以深化改革开放增强发展内生动力,在一些关键点上发力见效,起到牵一发而动全身的效果。

会议确定,明年要抓好以下重点任务。

一是强化国家战略科技力量。要充分发挥国家作为重大科技创新组织者的作用,坚持战略性需求导向,确定科技创新方向和重点,着力解决制约国家发展和安全的重大难题。要发挥新型举国体制优势,发挥好重要院所高校国家队作用,推动科研力量优化配置和资源共享。要抓紧制定实施基础研究十年行动方案,重点布局一批基础学科研究中心,支持有条件的地方建设国际和区域科技创新中心。要发挥企业在科技创新中的主体作用,支持领军企业组建创新联合体,带动中小企业创新活动。要加强国际科技交流合作。要加快国内人才培养,使更多青年优秀人才脱颖而出。要完善激励机制和科技评价机制,落实好攻关任务“揭榜挂帅”等机制。要规范科技伦理,树立良好学风和作风,引导科研人员专心致志、扎实进取【国君宏观点评:强化国家战略科技力量作为2021年首要重点任务,意味着明年高校科研、基础学科研究中心、科技创新中心等改革将在明年出现较大突破】

二是增强产业链供应链自主可控能力。产业链供应链安全稳定是构建新发展格局的基础。要统筹推进补齐短板和锻造长板,针对产业薄弱环节,实施好关键核心技术攻关工程,尽快解决一批“卡脖子”问题,在产业优势领域精耕细作,搞出更多独门绝技。要实施好产业基础再造工程,打牢基础零部件、基础工艺、关键基础材料等基础。要加强顶层设计、应用牵引、整机带动,强化共性技术供给,深入实施质量提升行动【国君宏观点评:内循环格局中,产业链自主可控显然是重中之重,仅次于长期战略科技方面改革】

三是坚持扩大内需这个战略基点【国君宏观点评:内循环格局中,内需扩大是一个重要话题】。形成强大国内市场是构建新发展格局的重要支撑,必须在合理引导消费、储蓄、投资等方面进行有效制度安排。扩大消费最根本的是促进就业,完善社保,优化收入分配结构,扩大中等收入群体,扎实推进共同富裕【国君宏观点评:需求侧改革关键是分配,中央在分配改革方面选择的是增量改革,即提高低收入群体的收入】

要把扩大消费同改善人民生活品质结合起来。有序取消一些行政性限制消费购买的规定【国君宏观点评:比如说一些大城市的特别严的汽车牌照限制等问题】,充分挖掘县乡消费潜力【国君宏观点评:土地改革,提高当地农民财产性收入是提高县乡消费潜力的重要途径之一】

要完善职业技术教育体系,实现更加充分更高质量就业。要合理增加公共消费,提高教育、医疗、养老、育幼等公共服务支出效率【国君宏观点评:我国财政在这些领域支出有待提升,尤其是为中低收入群体的社会福利方面】

要增强投资增长后劲,继续发挥关键作用。要发挥中央预算内投资在外溢性强、社会效益高领域的引导和撬动作用。激发全社会投资活力。要大力发展数字经济,加大新型基础设施投资力度。要扩大制造业设备更新和技术改造投资【国君宏观点评:设备更新和技术改造投资作为扩大内需之一,或意味着明年有政策鼓励资本开支,如加速折旧、税收减免、国企带头等】

要实施城市更新行动,推进城镇老旧小区改造,建设现代物流体系。要加强统一规划和宏观指导,统筹好产业布局,避免新兴产业重复建设。

四是全面推进改革开放。构建新发展格局,必须构建高水平社会主义市场经济体制,实行高水平对外开放,推动改革和开放相互促进。要完善宏观经济治理,加强国际宏观政策协调。要深入实施国企改革三年行动,优化民营经济发展环境,健全现代企业制度,完善公司治理,激发各类市场主体活力。要放宽市场准入,促进公平竞争,保护知识产权,建设统一大市场,营造市场化、法治化、国际化营商环境。要健全金融机构治理,促进资本市场健康发展,提高上市公司质量,打击各种逃废债行为【国君宏观点评:化解存量风险不等同于可以恶意逃废债】

要规范发展第三支柱养老保险。要积极考虑加入全面与进步跨太平洋伙伴关系协定【国君宏观点评:重申之前的看法,明年我国或向CPTPP提交申请】。要大力提升国内监管能力和水平,完善安全审查机制,重视运用国际通行规则维护国家安全。

五是解决好种子和耕地问题。保障粮食安全,关键在于落实藏粮于地、藏粮于技战略。要加强种质资源保护和利用,加强种子库建设。要尊重科学、严格监管,有序推进生物育种产业化应用。要开展种源“卡脖子”技术攻关,立志打一场种业翻身仗【国君宏观点评:中央经济工作会议专门提种子问题,比较罕见,明年一号文件或与此相关】。要牢牢守住18亿亩耕地红线,坚决遏制耕地“非农化”、防止“非粮化”,规范耕地占补平衡。要建设国家粮食安全产业带,加强高标准农田建设,加强农田水利建设,实施国家黑土地保护工程。要提高粮食和重要农副产品供给保障能力。要加强农业面源污染治理。

六是强化反垄断和防止资本无序扩张。反垄断、反不正当竞争,是完善社会主义市场经济体制、推动高质量发展的内在要求。国家支持平台企业创新发展、增强国际竞争力,支持公有制经济和非公有制经济共同发展,同时要依法规范发展,健全数字规则。要完善平台企业垄断认定、数据收集使用管理、消费者权益保护等方面的法律规范。要加强规制,提升监管能力,坚决反对垄断和不正当竞争行为。金融创新必须在审慎监管的前提下进行【国君宏观点评:市场主体行为、金融创新等方面的监管仍然处在“高压”监管】

七是解决好大城市住房突出问题。住房问题关系民生福祉。要坚持房子是用来住的、不是用来炒的定位,因地制宜、多策并举,促进房地产市场平稳健康发展。要高度重视保障性租赁住房建设,加快完善长租房政策,逐步使租购住房在享受公共服务上具有同等权利,规范发展长租房市场。土地供应要向租赁住房建设倾斜,单列租赁住房用地计划,探索利用集体建设用地和企事业单位自有闲置土地建设租赁住房,国有和民营企业都要发挥功能作用。要降低租赁住房税费负担,整顿租赁市场秩序,规范市场行为,对租金水平进行合理调控【国君宏观点评:住房市场和住房保障并行,限制前者的投机行为,提升后者的水平,体现我国分配机制领域的方向】

八是做好碳达峰、碳中和工作。我国二氧化碳排放力争2030年前达到峰值,力争2060年前实现碳中和。要抓紧制定2030年前碳排放达峰行动方案,支持有条件的地方率先达峰。要加快调整优化产业结构、能源结构,推动煤炭消费尽早达峰,大力发展新能源,加快建设全国用能权、碳排放权交易市场,完善能源消费双控制度。要继续打好污染防治攻坚战,实现减污降碳协同效应。要开展大规模国土绿化行动,提升生态系统碳汇能力【国君宏观点评:新能源时代已经到来,拥抱新能源是我们为数不多的确定性投资机会】。  

会议指出,经过几代人一以贯之、接续奋斗,我国即将全面建成小康社会。这是新生活新奋斗的起点,要继续艰苦奋斗。要巩固拓展脱贫攻坚成果,坚决防止发生规模性返贫现象。要做好同乡村振兴的有效衔接,帮扶政策保持总体稳定,分类调整优化,留足政策过渡期。

会议强调,要促进经济运行保持在合理区间,继续做好“六稳”“六保”工作,合理把握宏观调控节奏和力度,精准有效实施宏观政策。要持续激发市场主体活力,完善减税降费政策【国君宏观点评:“完善”而非过去的“加大”或“强化”,这意味着税费政策的调降空间不大】,强化普惠金融服务,更大力度推进改革创新,让市场主体特别是中小微企业和个体工商户增加活力。要依靠创新提升实体经济发展水平,促进制造业高质量发展。要充分挖掘国内市场潜力,以改善民生为导向扩大消费和有效投资,完善支持社会资本参与的机制和政策,更加注重民生基础设施补短板,推动新型城镇化和区域协调发展。要全面推进乡村振兴,抓好农业生产,推进农村改革和乡村建设。要深化重点领域和关键环节改革,推进“放管服”改革,不断优化营商环境。要加强污染防治,不断改善生态环境质量。要做好基本民生保障工作,促进重点群体多渠道就业,持续改善人民生活。

会议指出,适应新发展阶段、贯彻新发展理念、构建新发展格局,必须加强党的全面领导,善于用政治眼光观察和分析经济社会问题,真抓实干把党中央决策部署贯彻到经济工作各方面。督查、督导等工作要规范进行,讲求实效。各级领导干部要提高专业化能力,努力成为领导构建新发展格局的行家里手。要增强补课充电的紧迫感,自觉赶上时代潮流。要抓好发展和安全两件大事,有效防范化解各类经济社会风险,高度重视安全生产和防灾减灾工作,坚决防范重特大事故发生。要继续深化社会治理,严厉打击各类违法犯罪活动。疫情防控要毫不放松抓好“外防输入、内防反弹”工作,严防死守,确保不出现规模性输入和反弹。要安排好“两节”市场供应,确保基本民生,做好困难群体兜底工作。

>>以上内容节选自国泰君安证券已经发布的研究报告,具体分析内容(包括风险提示等)请详见完整版报告。

本文作者:花长春、董琦,来源:国君宏观

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