2021年10月24日，新华社发布《中共中央国务院关于完整准确全面贯彻新发展理念做好碳达峰碳中和工作的意见》，这个文件就是碳达峰碳中和“1+N”政策体系中的“1”，即顶层设计的部分。中国气候变化事务特使解振华10月23日在外滩金融峰会指出，将陆续发布一个顶层设计文件、2030年前碳达峰行动方案以及重点行业重点领域政策措施。
文件提出“全国统筹、节约优先、双轮驱动、内外畅通、防范风险”的20字原则。具体而言，“全国统筹、党政同责、鼓励率先达峰”，明确将碳中和的实现作为地方政府可量化的责任目标；“节约优先”明确碳达峰的首位是节约资源，降低单位产出能耗和碳排放；“双轮驱动”即政府和市场两手发力；“防范风险”考虑到了今年全球能源危机，以及前期部分区域限电的情况。
文件明确指出“有效应对绿色低碳转型可能伴随的经济、金融、社会风险，防止过度反应，确保安全降碳”。目标方面，特别值得注意的是2060年非化石能源消费比重达到80%的目标。意见分别提出了2025年、2030年和2060年三阶段的具体目标。
其中，2025年目标与“十四五规划”保持一致；2030年实现目标与中国在2020年底气候雄心峰会上提出的目标一致；文件新提出了2060年目标，即“能源利用效率达到国际先进水平，非化石能源消费比重达到80%以上，碳中和目标顺利实现”。
为了实现碳中和的目标，意见从社会发展规划、产业结构、能源体系、交通运输体系、城乡建设、重大科技攻关、碳汇能力、对外开放、法律体系和统计监测、政策机制、组织实施11个方面提出了具体的目标和实施举措。
对于高耗能行业的达峰，文件态度比较明确和坚决，对行业的圈定也比较清晰。文件指出“制定能源、钢铁、有色金属、石化化工、建材、交通、建筑等行业和领域碳达峰实施方案。以节能降碳为导向，修订产业结构调整指导目录”。文件指出“坚决遏制高耗能高排放项目盲目发展。新建、扩建钢铁、水泥、平板玻璃、电解铝等高耗能高排放项目严格落实产能等量或减量置换，出台煤电、石化、煤化工等产能控制政策。未纳入国家有关领域产业规划的，一律不得新建改扩建炼油和新建乙烯、对二甲苯、煤制烯烃项目。合理控制煤制油气产能规模。提升高耗能高排放项目能耗准入标准。加强产能过剩分析预警和窗口指导”；以及“对能耗强度下降目标完成形势严峻的地区实行项目缓批限批、能耗等量或减量替代”。
今年煤炭保供是一个短期主线索，10月8日国务院常务会议要求“推动具备增产潜力的煤矿尽快释放产能”、“主要产煤省和重点煤企要按要求落实增产增供任务”。但对于中期，政策规划依然方向明确。文件指出“严格控制化石能源消费。加快煤炭减量步伐，‘十四五’时期严控煤炭消费增长，‘十五五’时期逐步减少”。“统筹煤电发展和保供调峰，严控煤电装机规模，加快现役煤电机组节能升级和灵活性改造。逐步减少直至禁止煤炭散烧。加快推进页岩气、煤层气、致密油气等非常规油气资源规模化开发。”
新能源方面的表述无疑是这份顶层设计最重要的环节，从文件涉及的点来看，主要包括：
（1）实施可再生能源替代行动，大力发展风能、太阳能、生物质能、海洋能、地热能等，不断提高非化石能源消费比重。坚持集中式与分布式并举，优先推动风能、太阳能就地就近开发利用。因地制宜开发水能。积极安全有序发展核电。合理利用生物质能。加快推进抽水蓄能和新型储能规模化应用。统筹推进氢能“制储输用”全链条发展。
（2）构建以新能源为主体的新型电力系统，提高电网对高比例可再生能源的消纳和调控能力。
（3）推进电网体制改革，明确以消纳可再生能源为主的增量配电网、微电网和分布式电源的市场主体地位。加快形成以储能和调峰能力为基础支撑的新增电力装机发展机制。
（4）从有利于节能的角度深化电价改革，理顺输配电价结构，全面放开竞争性环节电价。推进煤炭、油气等市场化改革，加快完善能源统一市场。
另一个打开想象空间的关注点在建筑用能结构上，文件指出要深化可再生能源建筑应用，加快推动建筑用能电气化和低碳化。开展建筑屋顶光伏行动，大幅提高建筑采暖、生活热水、炊事等电气化普及率。在北方城镇加快推进热电联产集中供暖，加快工业余热供暖规模化发展，积极稳妥推进核电余热供暖，因地制宜推进热泵、燃气、生物质能、地热能等清洁低碳供暖。
在基础研究和前沿技术领域，文件做了详细的指引：开展低碳零碳负碳和储能新材料、新技术、新装备攻关。加强气候变化成因及影响、生态系统碳汇等基础理论和方法研究。推进高效率太阳能电池、可再生能源制氢、可控核聚变、零碳工业流程再造等低碳前沿技术攻关。培育一批节能降碳和新能源技术产品研发国家重点实验室、国家技术创新中心、重大科技创新平台。深入研究支撑风电、太阳能发电大规模友好并网的智能电网技术。加强电化学、压缩空气等新型储能技术攻关、示范和产业化应用。加强氢能生产、储存、应用关键技术研发、示范和规模化应用。推广园区能源梯级利用等节能低碳技术。推动气凝胶等新型材料研发应用。推进规模化碳捕集利用与封存技术研发、示范和产业化应用。
未来碳达峰和碳中和的推进需要一套标准化的计量体系，以及在计量完善的基础上逐步形成的排放权交易市场（类似于科斯定理）。在这一点上，文件指出 “加快完善地区、行业、企业、产品等碳排放核查核算报告标准，建立统一规范的碳核算体系。制定重点行业和产品温室气体排放标准”，以及“加快建设完善全国碳排放权交易市场，逐步扩大市场覆盖范围，丰富交易品种和交易方式，完善配额分配管理”。
未来碳达峰和碳中和所带动的投资规模无疑是巨大的，如何引导相关投资的推进是一个重要问题。文件也给了相对明确的指引，我们理解是发挥政府和国企的引导作用，推动社会资本参与，文件指出“完善投资政策。充分发挥政府投资引导作用，构建与碳达峰、碳中和相适应的投融资体系”，“完善支持社会资本参与政策，激发市场主体绿色低碳投资活力。国有企业要加大绿色低碳投资，积极开展低碳零碳负碳技术研发应用”。
此外，投资需要财政和金融支持，文件所指出的方向包括政府采购（完善政府绿色采购标准，加大绿色低碳产品采购力度）、税收（研究碳减排相关税收政策）、银行信贷支持（引导银行等金融机构为绿色低碳项目提供长期限、低成本资金），以及开发性金融机构的支持（鼓励开发性政策性金融机构按照市场化法治化原则为实现碳达峰、碳中和提供长期稳定融资支持）。
对于明年来说，连续支撑经济两年之久的强出口放缓趋势之下，经济稳增长需要更加积极的财政政策应对。我们此前判断，在总量积极的背景下明年“财政节奏前置”是大概率事件，而在具体财政投向上，碳中和相关绿色低碳项目投资可能是积极财政的一个结构性方向，这与意见提出发挥政府和国企在碳中和投资上的引导作用的政策方向也是一致的。
本文作者：王丹，来源：广发证券 (ID:glmacro)，原文标题：《碳中和顶层设计：原则、目标和措施》