国务院办公厅近日印发的《要素市场化配置综合改革试点总体方案》提出，在明确生态保护红线、环境质量底线、资源利用上线等基础上，支持试点地区进一步健全用能权交易机制；探索建立用能权指标有偿取得机制，丰富交易品种和交易方式。
事实上，用能权指标试点始于2016年，当时国家发改委提出在浙江、福建、河南、四川开展用能权有偿使用和交易制度试点。5年多过去，试点成效如何？又该如何进一步推广？
交易市场已现雏形
用能权是指在能源消费总量和强度控制的前提下，用能单位经核发或交易取得的年度综合能源消费量。换言之，这是一定时期内用能单位所获的电、煤、气、油等能源用量指标。
“对于总量指标不足，又确需新布局符合国家产业政策、节能环保要求项目的地区来说，在确保完成能耗强度降低基本目标的情况下，向能耗强度降低进展顺利、能源消费总量富余的地区有偿购买指标，既能在很大程度上摒弃敞开口子供应、无限使用能源的粗放发展模式，也可以保障能源需求的合理增长。”一位资深行业人士告诉记者。
从试点来看，用能权交易市场已现雏形。在最早启动交易的浙江省，初期申购方为单位工业增加值能耗高于该省“十三五”控制目标（0.6吨标准煤／万元）的新增用能量，出让方为一定比例（不超过50%）区域年新增用能指标、规模以上企业通过淘汰落后产能和压减过剩产能腾出的用能空间、企业通过节能技术改造等方式产生的节能量。这意味着，超额用能需付出代价，节能表现好也不白干。
四川市场于2019年9月开市，已纳入钢铁、水泥、化工等六大行业的200多家重点用能单位。根据去年底发布的《成渝地区双城经济圈碳达峰碳中和联合行动方案》，两地还将共同争取参与全国用能权交易平台建设。
交易范围不断扩大
记者了解到，用能权交易覆盖范围正在扩大。除试点省份外，河北、山东、江西等多地也主动尝试。
“‘十三五’以来，湖北运用市场机制组织开展用能权交易，累计成交190多万吨标煤，成交金额超过1亿元。”碳排放权交易湖北省协同创新中心专家黄锦鹏介绍。
多项政策进一步明确方向。例如，国务院去年10月印发的《2030年前碳达峰行动方案》提出，“建设全国用能权交易市场，完善用能权有偿使用和交易制度，做好与能耗双控制度的衔接”，并将其列为实现碳达峰的政策保障。稍早前发布的《完善能源消费强度和总量双控制度方案》提出，加快建设全国用能权交易市场，“推动能源要素向优质项目、企业、产业及经济发展条件好的地区流动和集聚”。
但在多位业内人士看来，进一步扩大并非易事。“用能权交易体系构建是一项系统工程，需付出巨大的社会成本，涉及用能企业的覆盖面和交易制度的复杂程度，都将直接影响用能权交易市场构建与运行。”吴鹏表示，在体制机制设计上要注重成本与效益的关系。
上述专家坦言，由试点走向全国还有一系列问题待解决。“比如按照流程，用能权初始价格即政府指导价，以此为基础开展交易。如何让价格真正反映用能权的稀缺性，如何把握‘用能’与‘限能’之间的动态平衡？不同地区用能情况差异较大，只有保证科学合理设置，才能真正起到促进节能的效果，倒逼企业减少不必要的能源浪费。理论上说，企业与政府、企业与企业、地方与地方、新项目与存量项目，甚至不同能源品种之间都可以开展交易。而目前，各地均有一套自己的制度设计，拿到全国层面如何协调统一也是关键问题。”
国网能源研究院经济与能源供需研究所主任工程师吴鹏进一步称：“单位能耗较高的企业要想保证产出，需购买用能权或进行技术改造降低能耗。选择前者，用能成本可能增加更多，产品竞争力相应下降更大，由此倒逼企业想办法节能降耗。能效水平高的企业，通过出售用能权余量获取额外收益，利于进一步增加节能技改资金投入，从而实现正向循环。”
需理顺与碳市场的关系
从何处着手推进？吴鹏认为，在全国推广用能权交易过程中应着重解决以下问题：一是进一步完善顶层设计和配套政策。国家层面尽快研究制定顶层设计，确定交易品种、分配方案、初始价格、奖惩措施等；各地方政府因地制宜，根据本省资源禀赋提出相应的配套政策。二是完善能源消费统计体系，制定能源消费总量核算标准。
“2021年中央经济工作会议指出，新增可再生能源和原料用能不纳入能源消费总量控制，创造条件尽早实现能耗‘双控’向碳排放总量和强度‘双控’转变。但目前，我们仍把可再生能源消费计入能源消费总量中，亟需完善能源消费统计体系和标准。”吴鹏说，由于各省资源禀赋和经济活力差异，我国能源供需呈现逆向分布特点。“建议在保证全社会能源消费总量一定的基础上开展跨省交易，实现资源要素最优配置。”
黄锦鹏曾同时参与碳交易、用能权交易两个市场制度的设计，他提醒要理顺用能权交易与碳市场之间的关系。“碳交易是对末端碳排放管理，用能权交易是从源头进行能耗控制。二者都是为了降低能源消耗，推动能源消费转型升级，既有区别也存在交叉。若不能统筹兼顾，一家企业同时被纳入两个交易系统，可能造成重复管理或双重奖惩，反而不能产生‘1+1＞2’的效果。有了完善的耦合机制，两个市场才能形成合力。”
上述专家透露，国家发改委正在组织用能权交易试点研究工作，加快推进全国用能权交易市场建设。“实施用能权交易不等于可以任意用能，前提是要确保完成能耗强度降低的基本目标，遏制不合理能源需求。用能指标要用于发展能耗低、附加值高的产业，推动产业结构优化。”
本文作者：朱妍，文章来源：中国能源报，原文标题：《用能指标也能买卖？》