摘要
新市民的“前世今生”
新市民最初指的是长期居住在城市并有相对固定工作的农民工，后指代范围逐渐扩大。
《关于加强新市民金融服务工作的通知》进一步明确了新市民范围，包括了因各种原因导致的未获当地户籍或获当地户籍不满三年的各类群体，包括但不限于进城务工人员、新就业大中专毕业生等。
从群体组成来看，城乡和城城的流动人口仍是新市民主体。从地域分布来看，流动人口主要从东三省向长三角、珠三角、京津冀、成渝等核心城市群迁移，且聚焦一二线城市。
从形成原因来看，新市民是我国户籍制度下的特殊产物。能否获得流入地户籍并与当地居民享有同等权利是流动人口转变为“新市民”的重要因素。
新市民住房需求微观拆解：支付能力和户籍政策的双向博弈
新市民群体的住房需求影响因素：
1) 收入/房价等经济因素；
2) 户籍制度——教育/医疗/住房/养老等社会福利和权益与户籍紧密绑定，即本、外地居民所享受的公共服务不均等增加新市民定居的隐形成本。
因此，新市民群体住房需求的背后，是支付能力和户籍政策的双向博弈。在房价水平高、收入水平低、落户难度大、隐形定居成本高的情况下，流动人口普遍倾向于在流入地租房而不是购房。
根据北大光华2019年抽样调查数据，进城务工人员购买住房比例仅为19.5%，考虑到进城务工人员是新市民的绝大部分组成，我们估算目前新市民群体租房/购房比例约为8:2。
新市民住房需求宏观市场：万亿空间的释放可能
据相关研究及团队测算结果，流动人口的消费收入弹性（0.70）显著低于城镇人口的消费收入弹性（0.87），流动人口市民化可以释放该部分人群的消费需求。
测算结果显示，乐观情况下，消费弹性在五年内释放完成，带动的消费增量可达2420亿元，约占GDP的0.16%；保守情况下，消费弹性在十年内释放完成，消费增量可达5679亿元，约占GDP的0.29%，对于拉动内需意义积极。
从住房模式来看，我们估算目前流动人口的租房/购房比例为8:2，伴随市民化进程带来的流动人口购房意愿提升，在市民化完成后流动人口的租房/购房比例变为7:3和6:4的两种假设下，测算结果显示，乐观情况下购房需求释放带来的金额增量在两种租购比例下分别为14866亿元和29006亿元；保守情况下分别为10016亿元和19180亿元。
从住房面积来看，在市民化完成后流动人口的租购比变为7:3和6:4的两种假设下，测算结果显示，乐观情况下流动人口购房需求（面积）增量分别为12.55亿平和25.10亿平；保守情况下分别为13.19亿平和26.38亿平。购房面积增量对应金额远高于住房消费可释放金额增量，新市民理想需求与现实购买力间存在鸿沟。
未来政策空间如何打开：户籍限制的合理放宽和多层次的住房保障
帮助新市民真正融入城市是释放新市民需求、继而弥补其理想需求与现实购买力差异的首要前提。我们认为新市民的住房安排，是从兜底、过渡、安居到改善等一系列的制度框架，传统商品房将针对其改善性需求滞后打开。
在当前阶段，放宽公租房申请条件、继续加大保障性租赁住房和公租房供给将是满足新市民安居需求的重要抓手；降低新市民获取金融服务难度或为短期内弥补新市民理想需求与现实购买力差异的最可行方法。
1. 新市民的“前世今生”
2021年3月5日，全国人大四次会议首次在政府工作报告提及了新市民的概念，并提出“尽最大努力帮助新市民、青年人等缓解住房困难”；2022年3月4日，银保监会、央行联合发布《关于加强新市民金融服务工作的通知》，针对新市民在创业、就业、住房、教育、医疗、养老等重点领域的金融需求，鼓励引导银行保险机构因地制宜强化产品和服务创新，提高新市民金融服务的可得性和便利性。
2022年3月17日，发展改革委印发《2022年新型城镇化和城乡融合发展重点任务》，再次强调要着力解决符合条件的新市民、青年人等群体住房困难问题。新市民频频出现在国家级政府文件中，我们尝试从不同角度回答两个重要问题：1、“谁是新市民？”以及2、“新市民能带动多大的住房需求？”。
1.1. 新市民群体画像：流动人口的“旧瓶与新酒”
新市民最初指的是长期居住在城市并有相对固定工作的农民工，后来该名词的指代范围逐渐扩大，成为原籍不在当地、因各种原因来到一个城市的流动人口的统称。
从统计口径来看，因城乡二元结构，即以前农村人口为农业人口，在城镇居住的人口为城镇人口，但随着城市化迁移，大量农村人口在城镇打工置业，而户口仍在农村，因此常住人口城镇化率和户籍人口城镇化率之间长期存在剪刀差，这部分差值普遍被认为是流动人口或新市民。
本次《关于加强新市民金融服务工作的通知》进一步明确了新市民范围，即因本人创业就业、子女上学、投靠子女等原因来到城镇常住，未获得当地户籍或获得当地户籍不满三年的各类群体，包括但不限于进城务工人员、新就业大中专毕业生等。
截止2020年底，我国常住人口城镇化率为63.9%，户籍人口城镇化率为45.4%，按14.1亿总人口计算，两者差距为2.6亿人。其中1.7亿为外出农民工，根据贝壳研究院数据，2020年我国城镇流动人口已达8000多万，与外出农民工之和近2.6亿。
本次《关于加强新市民金融服务工作的通知》官方口径的新市民约为3亿人，因此流动人口（外出农民工+城镇流动人口）为新市民的主要部分。此外，新市民研究院数据也显示流动人口在新市民中约占91%。
尽管新市民范围有所扩大，从群体组成来看，城乡和城镇的流动人口仍是其主体。基于这个原因，后续的测算我们主要基于流动人口相关数据。从地域分布来看，根据七普数据，流动人口主要从东三省向长三角、珠三角、京津冀、成渝等核心城市群迁移，且聚焦在一二线城市。
1.2. 新市民形成原因：二元户籍的历史使命和新市民的现代担当
流动人口或新市民是我国户籍制度下的特殊产物。在不同的发展时期，针对各个阶段经济社会发展的特点，我国户籍制度不断演进，对流动人口的形成与发展有着深刻影响。
为了更好的发挥人口这个经济要素，提高资源配置效率，当下户籍制度的放开与对新市民群体的支持，对激发蛰伏中的经济活力有着重要意义。
户籍制度强化社会控制（1949-1977）：新中国成立伊始，百废待兴、城市秩序混乱，为了建立公共秩序、恢复经济，1951年公安部发布《城市户口管理暂行条例》，开启了“人工维持的秩序”， 即户口管理制度。
随后计划经济时期，全国粮食和副食品短缺，为了保障农业劳动力，1958年《中华人民共和国户口登记条例》出台，首次将居民户籍划分为“农业户口”和“非农业户口”，其中“非农业户口”附着就业、教育、住房、社会保障等一系列社会福利，在一般情况下“农业户口”不能向“非农业户口”自由转变。自此，城乡二元户籍制度正式确立。
政策调整转向适应浪潮（1978-1991）： 改革开放后，伴随着经济农业效率的提升，农村剩余劳动力开始显现，大量农村人口涌入城镇，《关于一九八四年农村工作的通知》等政策出台，允许务工、经商、办服务业的农民自理口粮到集镇落户。
然而经济快速发展的同时，“农转非”势头过快，为了限制劳动力盲目流动、加强治安管理，同期相继出台了《关于处理户口迁移的规定》、《关于严格控制农村劳动力进城做工和农业人口转为非农业人口的通知》、《关于严格控制“农转非”过快增长的通知》等规定。
中小试点城镇改革先行（1992-2011）：1992年，我国确立社会主义市场经济体制，全国经济建设热情高涨，而后1994年分税制改革使东西部发展不平衡现象加剧，带动大量农村劳动力流动。
为了适应经济发展情况，1997年《小城镇户籍管理制度改革试点方案》出台，开始放开农村人口在试点小城镇的落户，2001年《关于推进小城镇户籍管理制度改革意见的通知》出台后小城镇落户全面放开。
全面放松户籍制度管控（2012-至今）：为了实现公共服务均等化、满足人口流动需求，国家颁布了《关于全面深化改革若干重大问题的决定》、《关于进一步推进户籍制度改革的意见》等放松户籍制度的文件。
其中，2014年国务院《关于进一步推进户籍制度改革的意见》明确，各地将取消农业户口与非农业户口的区分，实施居住证制度，统一登记为居民户口；取消小城市和建制镇落户限制，有序放开中等城市落户限制。
户籍管控对流动人口市民化进程有着重要影响，除了登记和管理人口，户籍还与公共服务和社会福利密切相关，即按户口性质和地域分配社会资源，因此不同性质及不同地域的户口在权利上存在不平等性。能否获得流入地城镇市民户籍并享有与当地居民同等权利是决定流动人口是否在真正意义上转变为“新市民”的重要因素。
2. 新市民住房需求微观拆解：支付能力和户籍政策的双向博弈
新市民群体的住房需求除了被收入水平、住房价格等经济因素影响之外，还受到户籍制度的约束。如前文所述，在现行的户籍制度下，教育/医疗/住房/养老等社会福利和权益与户籍紧密绑定，本、外地居民所享受的公共服务不均等增加了新市民定居的隐形成本。因此，新市民群体住房需求的背后，是支付能力和户籍政策的双向博弈。
根据Wind和《中国流动人口发展报告2018》数据，从收入水平来看，城镇居民与流动人口收入存在较大差距，历史比值约为1.4。从房价水平来看，一/二/三线城市2020年房价收入比分别为24.3/11.6/10.1，住房可支付性较差。
从居留意愿来看，愿意在当地长期居留的流动人口比例保持在60%左右；分城市能级拆解，落户意愿的城市间差异显著大于居留意愿：超大城市的居留和落户意愿均为67%，较大城市的居留意愿为63%，落户意愿为34%；中小城市的居留意愿为58%，而落户意愿仅为25%。
超大城市的户口价值更受流动人口认可，然而其落户限制更严苛；中小城市落户相对容易，然而流动人口意愿不强。落户意愿与实际落户难度的错配会导致人户分离，阻碍流动人口的“市民化”转变，多年之后流动人口仍可能回流到家乡。
因此，在房价水平高，收入水平低，落户难度大，隐形定居成本高的情况下，流动人口普遍倾向于在流入地租房而不是购房。根据北大光华2019年抽样调查数据，进城务工人员购买住房比例仅为19.5%，考虑到进城务工人员是新市民的绝大部分组成（高校毕业生仅占新市民群体的3%），我们估算目前新市民群体租房1/购房比例约为8:2。
3. 新市民住房需求宏观市场：万亿空间的释放可能
3.1. 总消费需求释放：实现市民化对内需的拉动
大量研究表明，流动人口中普遍存在“汇款”现象，即将部分外出务工所得寄回流出地以改善留守家庭生活水平，因此流动人口边际消费倾向偏低。为了测算流动人口市民化后可释放的群体消费需求，我们用流动人口和城镇人口的消费收入弹性数据做了模拟估算，结果显示，流动人口的消费收入弹性（0.70）显著低于城镇人口的消费收入弹性（0.87）。其中，消费收入弹性意为收入每变动1%可带来的消费变化百分比。
我们假定流动人口市民化可以释放该部分人群的消费需求。在乐观情况下，如果消费弹性可在五年内释放完成，新市民带动的消费增量可达2420亿元，约占GDP的0.16%；保守情况下，如果消费弹性可在十年内释放完成，伴随新市民群体数量扩张与收入增加，其带动的消费增量可达5679亿元，约占GDP的0.29%。我们认为，新市民消费释放对于拉动内需有着积极意义。
3.2. 住房消费需求释放：购房意愿提升下的万亿潜能
从住房模式来看，人口流入主要目的地的一线城市普遍限购且房价收入比过高，叠加户籍约束所带来的定居成本增加，流动人口普遍选择租房而不是购房。市民化进程可以逐渐缩小流动人口和城镇居民所享有的公共服务差异，降低流动人口的隐形定居成本，提升其购房意愿，从而改变流动人口的住房结构。
如前文所述，我们估算目前流动人口的租房/购房比例为 8:2，市民化进程可带来流动人口购房意愿提升，测算了市民化完成后流动人口的租房/购房比例变化为 7:3 和 6:4 的两种假设情景。
测算结果表明，乐观情况下，如果新市民群体租购意愿在五年内完成转变，流动人口购房需求释放带来的金额增量在两种租购比例下分别为 14866 亿元和 29006 亿元，对应购房支出可利用总金额分别为 42420 亿元和 56560 亿元。
保守情况下，如果这一意愿转变需要十年，流动人口购房需求释放带来的金额增量在两种租购比例下分别为 10016 亿元和19180 亿元，对应购房支出可利用总金额分别为 27492 亿元和 36657 亿元。
3.3. 住房面积测算：以购代租下的增量空间渐显
在理想情况下，新市民的租购意愿改变将为地产开发带来显著增量，因此，我们也从住房面积角度对流动人口市民化带来的购房增量进行了测算。
在流动人口的租房/购房比例变化为7:3和6:4的两种假设情景下，测算结果显示，乐观情况下，如果新市民群体租购意愿在五年内实现转变，2021-2026年间，市民化带来的流动人口购房需求（面积）增量分别为12.55亿平和25.10亿平。
保守情况下，如果这一转变需要10年，则在2021-2031年间，市民化带来的流动人口购房需求（面积）增量分别为13.19亿平和26.38亿平。
增量数据背后，是新市民理想需求与现实购买力间的鸿沟。在10000元/平的住宅销售均价的假设下，满足流动人口购房面积增量需求所需的金额约在12.55-26.38万亿，远高于对应前景下新市民购房可利用资金增量（1.00-2.90万亿）。
4. 未来政策空间如何打开：户籍限制的合理放宽和多层次的住房保障
我们认为，帮助新市民真正融入城市是释放新市民需求、继而弥补其理想需求与现实购买力之间差距的首要前提。
户籍政策方面，如前所述，自2014年国务院《关于进一步推进户籍制度改革的意见》以来，我国逐渐进入全面放松户籍制度管控阶段。
2018年，发改委《关于实施2018年推进新型城镇化建设重点任务的通知》首提“全面放宽城市落户条件……大城市对参加城镇社保年限的要求不得超过5年”；2019年，发改委《2019年新型城镇化建设重点任务》再度放松，提出“城区人口300万以下城市全面取消落户条件；城区人口300万-500万的城市全面放宽落户条件；超大特大城市调整完善积分落户政策，大幅增加落户规模、精简积分项目，确保社保缴纳年限和居住年限分数占主要比例”。
户籍限制的合理放宽和公共服务均等化将是未来让新市民全面融入城市的重要政策导向。
住房保障方面，本次《关于加强新市民金融服务工作的通知》提到公租房、保障性租赁住房、共有产权房将是解决新市民住房问题的三大途径。
1）公租房：其主要对象是特别困难的低收入新市民，由政府承担兜底责任，且现行公租房申请条件较为严苛。根据暨南大学社会调查中心数据，目前全国流动人口租用公租房的比例仅为7.1%。
2）保障性租赁住房：其主要对象是有一定收入的新市民，由政府加社会力量作为过渡。根据住建部数据，“十四五”期间全国40个重点城市总计供应的保障性租赁住房约为650万套，较往年有大幅度提升，然而与庞大的新市民群体仍然不够匹配。
3）共有产权房：主要面向逐渐立足于城市、收入水平提高、资产增加的群体，意在发挥政府、社会、市场及“一城一策”的作用以实现新市民的安居。但在集中试点开始较晚等历史因素制约下，共有产权房现有库存并不充足。
我们认为新市民的住房安排，是从兜底、过渡、安居到改善等一系列的制度框架。传统商品房在供给侧或将以市场为主导力量，在需求侧面向有较好支付能力的部分新市民，针对其改善性需求滞后打开。在当前阶段，放宽公租房申请条件、继续加大保障性租赁住房和公租房供给将是满足3亿新市民安居需求的重要抓手。
针对新市民理想需求与现实购买力间的鸿沟，我们认为，可以把短期弹性相对较大的金融政策作为突破口，即通过定向降低新市民获取购房金融服务的门槛等，支持和满足新市民购房需求；长期来看，提高新市民群体收入、平抑房价收入比仍是最关键因素。
5. 新市民加速都市圈聚集发展，支撑核心城市群住房需求
户籍的进一步开放和公共服务均等化将是加速流动人口向“新市民”转变的重要政策支点。
来自消费弹性释放的相关测算表明，新市民消费释放对拉动内需有积极意义；新市民租购需求的转变之下，是超万亿元的住房空间增量。面临新市民理想需求与现实购买力间的差异，从公租房兜底、保障性租赁住房过渡、共有产权安居到商品房改善的一系列安排将成为解决住房问题的制度体系。
未来短期政策或将以金融政策为突破口，长期则应提高新市民群体收入、平抑房价收入比。
原文作者：韩笑，来源：天风证券，原标题：《当旧地产遇到新市民》