股市、楼市都要稳——金融稳定保障基金如何运营？

概要

重视风险防范，设立保障基金。去年下半年以来，龙头房企风险接连暴露，叠加外部环境不稳定因素有所增加，防范化解金融风险再度受到政策重视，2022年政府工作报告首次提出要“设立金融稳定保障基金”。从国际上来看，设立金融稳定保障基金是部分发达经济体处置金融风险的普遍做法。而从国内看，我国也已相继成立了多种金融领域子行业保障基金，为细分领域风险防范、化解和处置方面积累了一定经验。

处置系统隐患，资金何处筹集？处置范围不同，重在系统隐患。金融稳定保障基金和行业保障基金的区别在于风险处置范围的不同，前者主要为重大风险处置积蓄后备资金，与我国现有的行业保障基金之间是相互补充的关系。其是在现有的风险处置机制框架上再加一层“兜底”防护，应该不会轻易动用，在使用顺序上预计将较为靠后。明确央行牵头，其它部委配合。

在部门运作上，金融稳定保障基金明确将由央行牵头，其他部委配合。从海外经验来看，大部分金融稳定保障基金的管理机构均不同于设立机构，我们预计，我国可能也会采用设立理事会或者公司制的形式。从资金来源上，金融稳定基金的资金来源主要有三：一是由金融机构以“生前遗嘱”的形式缴纳资金；二是财政资金直接注资或发行政府债券；三是被处置的金融机构在危机结束后归还资金。取之于市场，差别化收费。我们保障基金运营大概率会由金融机构按一定比例出资，缴费比例可能会采取风险差别费率的形式。投资范围有高流动性和安全性要求。

从海外实践经验来看，金融稳定保障基金的余额仅限于存放在银行存款或投向安全性较高、流动性较强的资产，国内现有的行业保障基金情况也与此类似，因此，我们预计，我国金融稳定保障基金的投资也将集中在安全性较高、流动性较强的资产。从资金使用来看，金融稳定保障基金或主要用于金融机构（包括银行和非银机构）的风险处置。各国金融稳定保障基金的救助对象以银行为主，美国有序清算基金（OLF）也包含对于非银金融机构的救助。预计我国金融稳定保障基金的救助对象与OLF类似。

风险处置四类方式，结合实际择优考虑。发达国家的市场化风险处置大致可以分为四类：一是破产清算；二是收购和承接；三是由过桥银行承接问题机构的业务并继续经营管理；四是持续经营救助。我们预计，我国金融稳定保障基金对于风险处置预计将基于成本最小化和市场化原则在以上方式中择优考虑，其中破产清算和收购承接的使用频率可能较高。

提高保障能力，降低政府依赖。行业保障基金的规模较小，且金融机构的复杂性日渐提高，可能会出现处置风险过程中的资金短缺，金融稳定保障基金将有效解决资金来源的问题，保障风险的及时处置。此外，金融稳定保障基金的成立使得风险化解从以政府救助为主向更多地采用市场化、法治化方式转型，也就是市场化资金排在公共资金的前面，降低对于政府资金救助的依赖，可以最小化处置成本。

重视风险防范，设立保障基金

从国际上来看，设立金融稳定保障基金是部分发达经济体处置金融风险的普遍做法。2008年金融危机后，欧美主要经济体逐渐完善金融风险处置机制，其中，美国设立了有序清算基金（OLF），用于支付美国联邦存款保险公司（FDIC）在处置系统重要性金融机构过程中产生的各项费用；欧洲先后成立了欧洲金融稳定基金（EFSF）和欧盟单一处置基金（SRF），分别针对主权债务风险和处置陷入困境的银行，2013年后，欧洲稳定机制（ESM）取代了EFSF，SRF、EFSF以及ESM对于遏制债务危机以及推动欧洲货币一体化起到了关键作用；德国则在危机后增设了金融市场稳定基金（FMS）。

而从国内来看，我国已相继成立了多种金融领域子行业保障基金。当前，我国在金融细分领域风险防范、化解和处置方面已经积累了一定经验。我国已经设立保险业的保险保障基金、证券业的证券投资者保护基金、信托业的信托保障基金和银行业的存款保险基金等风险处置制度，各类基金对各细分领域的专属风险和结构性风险进行预防、化解和处置。以存款保险基金为例，2020年存款保险基金累计支出676亿元，专门用于对包商银行的风险处置。

处置系统隐患，资金何处筹集？

基金运作另设机构，理事会和公司制或为选择。从海外经验来看，大部分金融稳定保障基金的管理机构均不同于设立机构，其中，欧盟单一处置基金（SRF）和欧洲稳定机制（ESM）分别成立了相应的理事会进行管理，美国有序清算基金（OLF）由联邦存款保险公司（FDIC）负责管理，而德国金融市场稳定基金在初期由金融市场稳定局（FMS）管理，2018年后并入德国联邦债务管理局。参考发达经济体的实践经验，我们预计，我国金融稳定保障基金的运作可能也会采用设立理事会或者公司制的形式。

再次，从资金来源上看，以海外发达经济体的相关经验，金融稳定基金的资金来源主要有三部分：一是由金融机构以“生前遗嘱”的形式缴纳资金；二是财政资金直接注资或发行政府债券；三是被处置的金融机构在危机结束后归还资金。而这些资金的出资节点分为事前、事后和灵活三种，欧洲金融稳定基金（EFSF）、欧洲稳定机制（ESM）和欧盟单一处置基金（SRF）都采取事前缴费出资的方式，美国有序清算基金（OLF）一般在事后发债募资，而德国金融市场稳定基金（FMS）资金来源可以通过担保业务收取担保费或由财政部提供贷款。

取之于市场，差别化收费。根据银保监会新闻发言人所述，金融稳定保障基金的资金来源将“取之于市场，用之于市场，区分不同行业、不同主体实行差别化收费”，因此，运营上来看大概率会由金融机构按一定比例出资，也不排除在成立初期由央行等机构注资作为基金沉淀资金的可能性。参考我国现有的行业保障基金，缴费比例可能会采取风险差别费率的形式，对低风险机构适用较低费率，对高风险机构适用较高费率，用市场化手段实现促进机构审慎经营的激励作用。与国际上的金融稳定保障基金相比，筹资方式上可能更加类似于欧盟的单一处置基金（SRF）。

同时，从国内现有的行业保障基金日常管理情况来看，资金运用也均仅限于银行存款、购买政府债券、中央银行票据、中央企业债券或信用等级较高的金融机构发行的金融债券。因此，我们预计，我国金融稳定保障基金的投资也将集中在安全性较高、流动性较强的资产。

缓解资金短缺，提高保障能力。尽管当前我国金融领域子行业已有各类保障基金，但由于行业保障基金的规模较小，且金融机构的复杂性日渐提高，可能会出现处置风险过程中的资金短缺。以包商银行的处置为例，由于体量比较大，在使用存款保险基金的基础之上，还运用了央行金融稳定再贷款，而金融稳定保障基金将有效解决资金来源的问题，保障风险的及时处置。

根据央行最新发布的金融机构评级结果，2021年四季度“高风险”类机构数量下降到316家，较2019年同期减少了229家，在资金援助加强的背景下，我国金融风险处置有望进一步加速。