中信建投周君芝:央地关系之财政支出

中信建投宏观团队
央地财税关系包括三个层次:财权、事责和债务。随着老龄化趋势加深,社保压力不断增加,地方支出结构逐步调整,民生支出占比持续提升。中央将加大全国统筹力度,支持困难省份。

摘要:

央地关系包含内容非常丰富,可以用一个词来概括,即为财税。财税既包括政治关系,也涉及经济关系,而所有的央地财税关系都可以从一个点切入——财政账本。

央地财税关系包括三个层次:财权、事责和债务。探讨央地财税关系,我们终究绕不开这三层关系。

作为央地财税关系系列的第一篇,我们首先重点探讨央地支出关系。

结合财政账本,我们从定量层面给出清晰刻画——中国央地事责,即央地支出关系究竟有何规律?未来中国央地财事关系又将走向何方?

 一、央地关系之一般预算支出:地方支出占绝大比重。

一般预算支出刻画的央地事责存在三个规律:

(一)一般预算支出中地方支出占据绝对比重(占比86%),可见地方承担绝对的支出责任。结构上民生、基建、行政类等支出均主要由地方承担,中央主要负责国防、外交支出。

(二)财政总量支出波动,基本被地方财政牵引。原因在于过往基建支出发挥逆周期调控作用,故而基建支出的周期性波动牵引地方一般公共支出周期性波动。

(三)地方之间支出结构差异极大,欠发达地区基建和付息支出占比较大,而发达地区科技支出领先。

 二、央地关系之政府性基金支出:地方支出的重要支柱

政府性支出有三条规律值得把握。

(一)政府性基金是地方重要支出。政府性支出规模占两本账(一般公共预算+政府性基金)总支出比重达到30%。政府性支出主要由土地出让相关支出、专项债支出构成。

(二)土地出让支出中约30%投向基建,包括土地开发时的七通一平,以及其他城市建设。超过一半的支出为征地拆迁补偿,形成当地居民的地产与消费需求。

(三)土地出让金支出规模主要集中在县市级,省本级、市本级支出规模占比较低。

 三、央地关系之社会保险基金支出

(一)社会保险支出中,养老、医疗保险支出占比超95%,养老支出占据绝对权重(七成),医疗支出占比上升较快。

(二)社会保险支出的特点是非线性增长,与GDP并不同步。人口老龄化程度不断加深,单位GDP中负担的社会保险支出不断加重。

(三)社会保险支出结构矛盾,社保结余能力与省际GDP规模相关性弱,与人口结构与流动趋势相关性强,老龄化率高、人口净流入的地区社保基金相对结余少,支出压力大。

 四、央地财事关系未来预计有三个趋势

一是土地出让金支出占比下降,最终财政支出中地方占比收缩,县级政府支出下降更为明显。

房地产由投资品向消费品时代转变,未来土地出让金收支占比下降,地方(尤其县级)政府土地出让金支出占比下降尤为明显。

二是地方政府逐步从建筑投资职能,向民生保障职能切换。

随着地方基本城市建设支出中枢下移,民生支出占比将不断抬升,尤其医疗健康支出和社会保障支出占比,相比其他国家系统性偏低,是未来民生支出扩张的主要方向。

近年这一财政支出意图已逐步体现,尤其补贴社保的支出扩张明显。

三是央地财事关系重点从基建向社保转移,地方社保压力分化,中央统筹力度加大。

中央对社保统筹的力度将加大,2022年我国建立全国统筹制度以来,全国统筹跨省转移的养老基金规模不断攀升,未来各地人口流动与人口结构分化趋势也将进一步演绎,养老保险支出压力进一步分化,中央将进一步加大全国统筹调剂基金跨省转移力度。

正文:

央地关系之一般预算支出

(一)地方致力基建民生,中央聚焦于国防外交

全国一般公共预算账本中,地方承担绝对的支出责任。

2023年,全国一般公共预算支出总量为27.5万亿元,其中地方支出占比86.1%,中央支出占比13.9%。

结构上民生、基建、行政类大量支出主要由地方承担,中央主要负责国防、外交支出。

从2022年全国财政决算明细科目看,行政类一般公共服务支出中,地方占比92.4%。

教育、社保、卫生健康几项民生支出中,地方占比分别为96.1%、97.7%、99%。

节能环保、城乡社区、农林水、交通运输几项基建支出中,地方占比分别为96.7%、100%、98.9%、94.7%。

外交、国防支出基本由中央承担。

(二)地方支出大块在基建,基建支出周期性扩张

财政总量支出的波动,基本由地方财政主导,且主要有由基建领域支出的周期性驱动。

地方财政支出结构看,基建类科目的支出增速波动较大,尤其交通运输。个别年份交通运输支出增速甚至可以翻倍,周期性极为明显。主因地方基建常作为周期性政策,发挥逆周期调控功能。

民生类科目支出增速波幅相对有限,尤其社保和就业支出增速一直稳健。2016年以来,其他民生科目支出的增速也走向平稳。

(三)欠发达地区基建付息多,发达地区科技支出大

基建支出方面,经济发达省份基建占比偏低。西北、西南、东北地区的省份(西藏、青海、宁夏、内蒙古、黑龙江、新疆、甘肃、吉林、云南)基建支出占一般公共预算支出的比例普遍靠前,在30%-40%区间附近。东部发达省份(天津、广东、福建、山东、浙江)基建支出占比排名普遍靠后,在20%-25%区间附近。

付息支出方面,欠发达省份占比领先。贵州、青海、辽宁、内蒙古、宁夏、吉林、云南、广西占比最高,上海、北京、广东、江苏、安徽等靠后。

科技支出发达省份占比高。北京、安徽、浙江、广东等地在5%-7%区间。而多数欠发达地区不足1%。

民生支出省份间差异也较大,但不直接与经济发达程度相关。如辽宁、山东占比都在48%左右,排名居前,青海、上海均在37%左右,排名靠后,浙江、江苏、海南、甘肃均在40%左右,排名居中。

央地关系之政府性基金支出

(一)支出聚焦于地方基建、地产和消费

政府性基金支出主要由土地出让相关支出、专项债支出组成,投向以基建、地产、消费为主。

从2022年全国政府性基金支出决算的明细科目看,11.1万亿的支出总量中,国有土地使用权出让金收入安排的支出高达6.3万亿,占比57%;其他政府性基金支出(主要是专项债)3.5万亿,占比32%。

土地出让金收入相关支出中,53%用于征地拆迁补偿,这部分主要形成居民购房和消费支出;19%用于土地开发支出,主要形成基建支出,包括相关道路、供水、供电、供气、排水、通讯、照明、土地平整等支出;11%用于城市基建支出,包括城市道路、桥涵、公共绿地、公共厕所、消防设施等支出。

专项债相关支出中,约六成投向基建领域,专项债11大投向领域多数为基建项目,分别为交通基础设施、能源、农林水利、生态环保、社会事业、城乡冷链等物流基础设施、市政和产业园区基础设施、国家重大战略项目、保障性安居工程、新型基础设施、新能源。

(二)支出跟随土地出让金收入而波动

相对于一般公共预算支出,政府性基金预算支出的波动性较大。

2010年、2013年、2017年,国有土地出让收入增长97.8%、46.7%、40.3%,全国政府性基金支出相应高增111%、39%、30.1%。

2012年、2015年、2022、2023年国有土地出让收入下滑,全国政府性基金支出相应下滑。总体上受土地市场景气度影响,支出波动较大。

(三)政府性支出主要落在县市级政府

全国政府性基金支出占两本账支出的三成,地方占比则更高。

全国政府性基金支出占两本账(一般公共预算+政府性基金)合计支出的比例在30%左右。2020年最高时达到32.5%,此后土地市场走弱,占比逐步下降,但2023年仍有27%。对于地方支出而言占比则更高,2020年最高时达35.4%,2023年仍有29%。

政府性基金支出主要在县市级,省本级、市本级支出有限。

以江苏省为例,2022年,江苏省政府性基金支出1.16万亿,其中省本级仅142亿,占比1.3%,市本级占比25%左右,区、县、市级占比则在70%以上。

央地关系之社保支出

(一)养老支出为主,医疗支出上升较快

社会保险基金以养老、医疗支出为主(占比超95%),养老占据绝对权重(七成),医疗上升较快。

2022年,社会保险基金支出总计9.1万亿。其中,基本养老保险支出6.3万亿,占比69.5%,并以职工为主,居民端占比较小;基本医疗保险支出2.5万亿,占比27.1%,职工和居民差距不大。养老和医疗合计占据96.6%。其余为工伤、失业保险支出,占比较小。

动态看,早年医疗保险不发达,社会保险基金中养老支出占比独大,在2001年时高达85%,随医疗保险发展,基本医疗保险支出占比从2001年的8.9%上升至2022年的27.1%。

(二)老龄化趋势下社保支出非线性扩张

社会保险基金支出与GDP不同步,单位GDP负担的社会保险支出不断加重。

2001年,我国社会保险基金支出为2748亿元,占同期GDP的比例为2.5%,2023年社会保险基金支出达到9.9万亿元,占同期GDP的比例已达到7.9%。

人口老龄化程度不断加深,单位GDP中负担的社会保险支出不断加重。

(三)社保结余能力与省际GDP规模相关性弱

各省社会保险基金支出压力的驱动逻辑是人口结构与流动趋势,而非经济实力。

以各省2022年养老和医疗基金结余与年支出的比例衡量社保支出压力,相对结余占比低的省份除了有黑龙江、吉林等人均GDP相对较低省份,也有天津、湖北等人均GDP较高的省份。经济实力不构成影响相对结余占比的主导因素。

将相对结余与老龄化率比较,基本可观测到老年人口占比越高,相对结余越少,即社保支出压力越大,如东北地区,以及天津、湖北、河北、山东等。

将相对结余与人口流动情况比较,则可看到人口净流出地区社保基金相对结余少,支出压力大。

央地财事关系的三个未来趋势

(一)基建职能,地方(尤其县级)政府占比收缩

近七成基建投资由县市级主导,且大多属于城市基本建设支出。

根据中国投资统计年鉴,中央、省级、地市、县市及以下基建投资占比分别约9%、9%、15%、67%。大量的基建支出都由县市及以下地方完成。从县市级基建投资的结构来看,约47%是公共设施,道路19%,电、热、气、水15%,合计81%的基建支出大多属于基本城市建设。

房地产由投资品向消费品时代转变,地方基本城市建设支出中枢将下移。

2021年之后,中国城镇居民套户比(城镇居民拥有房屋总量除以城镇居民总家庭户数)大于1,意味着房地产供需格局由供不应求转向供需基本平衡,标志着四代人(1950-1980年出生人口,十年一代,共计4代人)的商品住宅需求基本被满足,未来每一个十年,房地产销售和投资量均被当期年轻人的新增住房需求决定(只有一代人)。

显然,房地产销售、投资和县市级基本城市建设支出将系统性下台阶。尤其广大三四线城市,套户比接近2,城市建设支出占比将持续下移。而中央主导的国家重大工程支出在基建总支出的占比将持续提升。

(二)地方支出,基建逐步压降,民生支出占比持续提升

随着地方基本城市建设支出中枢下移,民生支出占比将不断抬升。

参考不同国家财政支出结构,我国经济事务类支出23%的占比显著偏高,未来地方基本城市建设支出占比将不断缩小。民生领域中,我国仅教育支出不落下风,11%的占比仅次于英美,高于加拿大和德法。

8%的医疗健康支出和27%的社会保障支出占比,相比其他国家系统性偏低,是未来民生支出扩张的主要方向。

账本一往往更敏锐反应财政支出意图。事实上,过去很长一段时间,账本一支出中的民生支出占比持续攀升,尤其补贴社保的支出扩张明显。付息支出占比也呈现上行趋势。行政类、基建支出占比下降。

民生类支出占比从2007年的29.2%上升至2023年的37.7%,提高8.5个百分点,其中社会保障和就业支出中财政补贴社会保险基金支出的占比就从2007年的2.2%上升至2023年的9.1%,提高6.8个百分点,贡献了民生支出上升的主要部分。

一般公共服务支出占比从2007年的17.1%下降至2022年的8%,政府持续推进“过紧日子”;而基建类支出占比在2015年前呈上升趋势,最高达到28.7%,之后逐步降至2023年的22.7%。

付息支出的占比从2016年的2.7%上升至2023年的4.3%。

(三)社保统筹,地方社保压力分化,中央统筹力度加大

随老龄化程度加深,社保体系面临的压力愈发沉重,部分地区难以平衡

我们将男60岁、女50岁以上人口视为退休人口,根据联合国对我国分年龄人口预测数据为基础进行大致匡算,结果显示我国退休人口将持续攀升,直至2051年达到5.9亿人的最高峰后逐步下降。其中2014年、2023年、2031年、2047年前后几年退休人口增量边际变化较大,主要是对应了当年的婴儿潮,我国出生人口的阶段性峰值基本出现在1954年、1963年、1970年、1987年,与退休人口增量加快的年份大约相差60年左右。

因此从当前至2051年,随着退休人口将持续攀升,社会保险基金支出的压力将逐年上升,四个退休人口增量边际加快的阶段,社保支出压力的边际抬升将更为明显。

各地人口流动与人口结构差异未来将进一步凸显,未来中央统筹力度将进一步加大

养老保险全国统筹工作分两步推进。第一步,2018年启动基金中央调剂制度作为过渡性措施,2018至2021年中央共跨省调剂资金6000多亿元,规模与占企业职工基本养老保险支出的比例逐年扩大。从各省上缴下拨情况看,广东、北京、江苏、福建、浙江、山东六省市为主要的净上缴省份,辽宁、黑龙江、吉林、内蒙古是主要的净下拨省份,而东北三省的净下拨金额占比超过65%。

第二步,全国统筹制度于2022年1月正式实施。2022年通过全国统筹调剂基金跨省转移养老基金2440亿元,2023年进一步上升至2716亿元,增长11.3%。

当前部分省份养老金结余已呈现出明显压力,黑龙江、青海已不足百亿,而广东高达1.6万亿,在老龄化不断加深的大背景下,未来各地人口流动与人口结构分化趋势也将进一步演绎,养老保险支出压力进一步分化,中央将进一步加大全国统筹调剂基金跨省转移力度,支持困难省份确保养老金按时足额发放。

本文作者:周君芝、王泽选,来源:CSC研究宏观团队,原文标题:《央地关系之财政支出【中信建投宏观·周君芝团队】》

周君芝 执业证书编号:S1440524020001

王泽选 执业证书编号:S1440520070003

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