摘要：
央地关系包含内容非常丰富，可以用一个词来概括，即为财税。财税既包括政治关系，也涉及经济关系，而所有的央地财税关系都可以从一个点切入——财政账本。
央地财税关系包括三个层次：财权、事责和债务。探讨央地财税关系，我们终究绕不开这三层关系。
作为央地财税关系系列的第一篇，我们首先重点探讨央地支出关系。
结合财政账本，我们从定量层面给出清晰刻画——中国央地事责，即央地支出关系究竟有何规律？未来中国央地财事关系又将走向何方？
一、央地关系之一般预算支出：地方支出占绝大比重。
一般预算支出刻画的央地事责存在三个规律：
（一）一般预算支出中地方支出占据绝对比重（占比86%），可见地方承担绝对的支出责任。结构上民生、基建、行政类等支出均主要由地方承担，中央主要负责国防、外交支出。
（二）财政总量支出波动，基本被地方财政牵引。原因在于过往基建支出发挥逆周期调控作用，故而基建支出的周期性波动牵引地方一般公共支出周期性波动。
（三）地方之间支出结构差异极大，欠发达地区基建和付息支出占比较大，而发达地区科技支出领先。
二、央地关系之政府性基金支出：地方支出的重要支柱
政府性支出有三条规律值得把握。
（一）政府性基金是地方重要支出。政府性支出规模占两本账（一般公共预算+政府性基金）总支出比重达到30%。政府性支出主要由土地出让相关支出、专项债支出构成。
（二）土地出让支出中约30%投向基建，包括土地开发时的七通一平，以及其他城市建设。超过一半的支出为征地拆迁补偿，形成当地居民的地产与消费需求。
（三）土地出让金支出规模主要集中在县市级，省本级、市本级支出规模占比较低。
三、央地关系之社会保险基金支出
（一）社会保险支出中，养老、医疗保险支出占比超95%，养老支出占据绝对权重（七成），医疗支出占比上升较快。
（二）社会保险支出的特点是非线性增长，与GDP并不同步。人口老龄化程度不断加深，单位GDP中负担的社会保险支出不断加重。
（三）社会保险支出结构矛盾，社保结余能力与省际GDP规模相关性弱，与人口结构与流动趋势相关性强，老龄化率高、人口净流入的地区社保基金相对结余少，支出压力大。
四、央地财事关系未来预计有三个趋势
一是土地出让金支出占比下降，最终财政支出中地方占比收缩，县级政府支出下降更为明显。
房地产由投资品向消费品时代转变，未来土地出让金收支占比下降，地方（尤其县级）政府土地出让金支出占比下降尤为明显。
二是地方政府逐步从建筑投资职能，向民生保障职能切换。
随着地方基本城市建设支出中枢下移，民生支出占比将不断抬升，尤其医疗健康支出和社会保障支出占比，相比其他国家系统性偏低，是未来民生支出扩张的主要方向。
近年这一财政支出意图已逐步体现，尤其补贴社保的支出扩张明显。
三是央地财事关系重点从基建向社保转移，地方社保压力分化，中央统筹力度加大。
中央对社保统筹的力度将加大，2022年我国建立全国统筹制度以来，全国统筹跨省转移的养老基金规模不断攀升，未来各地人口流动与人口结构分化趋势也将进一步演绎，养老保险支出压力进一步分化，中央将进一步加大全国统筹调剂基金跨省转移力度。
正文：
央地关系之一般预算支出
（一）地方致力基建民生，中央聚焦于国防外交
全国一般公共预算账本中，地方承担绝对的支出责任。
2023年，全国一般公共预算支出总量为27.5万亿元，其中地方支出占比86.1%，中央支出占比13.9%。
结构上民生、基建、行政类大量支出主要由地方承担，中央主要负责国防、外交支出。
从2022年全国财政决算明细科目看，行政类一般公共服务支出中，地方占比92.4%。
教育、社保、卫生健康几项民生支出中，地方占比分别为96.1%、97.7%、99%。
节能环保、城乡社区、农林水、交通运输几项基建支出中，地方占比分别为96.7%、100%、98.9%、94.7%。
外交、国防支出基本由中央承担。
（二）地方支出大块在基建，基建支出周期性扩张
财政总量支出的波动，基本由地方财政主导，且主要有由基建领域支出的周期性驱动。
地方财政支出结构看，基建类科目的支出增速波动较大，尤其交通运输。个别年份交通运输支出增速甚至可以翻倍，周期性极为明显。主因地方基建常作为周期性政策，发挥逆周期调控功能。
民生类科目支出增速波幅相对有限，尤其社保和就业支出增速一直稳健。2016年以来，其他民生科目支出的增速也走向平稳。
（三）欠发达地区基建付息多，发达地区科技支出大
基建支出方面，经济发达省份基建占比偏低。西北、西南、东北地区的省份（西藏、青海、宁夏、内蒙古、黑龙江、新疆、甘肃、吉林、云南）基建支出占一般公共预算支出的比例普遍靠前，在30%-40%区间附近。东部发达省份（天津、广东、福建、山东、浙江）基建支出占比排名普遍靠后，在20%-25%区间附近。
付息支出方面，欠发达省份占比领先。贵州、青海、辽宁、内蒙古、宁夏、吉林、云南、广西占比最高，上海、北京、广东、江苏、安徽等靠后。
科技支出发达省份占比高。北京、安徽、浙江、广东等地在5%-7%区间。而多数欠发达地区不足1%。
民生支出省份间差异也较大，但不直接与经济发达程度相关。如辽宁、山东占比都在48%左右，排名居前，青海、上海均在37%左右，排名靠后，浙江、江苏、海南、甘肃均在40%左右，排名居中。
央地关系之政府性基金支出
（一）支出聚焦于地方基建、地产和消费
政府性基金支出主要由土地出让相关支出、专项债支出组成，投向以基建、地产、消费为主。
从2022年全国政府性基金支出决算的明细科目看，11.1万亿的支出总量中，国有土地使用权出让金收入安排的支出高达6.3万亿，占比57%；其他政府性基金支出（主要是专项债）3.5万亿，占比32%。
土地出让金收入相关支出中，53%用于征地拆迁补偿，这部分主要形成居民购房和消费支出；19%用于土地开发支出，主要形成基建支出，包括相关道路、供水、供电、供气、排水、通讯、照明、土地平整等支出；11%用于城市基建支出，包括城市道路、桥涵、公共绿地、公共厕所、消防设施等支出。
专项债相关支出中，约六成投向基建领域，专项债11大投向领域多数为基建项目，分别为交通基础设施、能源、农林水利、生态环保、社会事业、城乡冷链等物流基础设施、市政和产业园区基础设施、国家重大战略项目、保障性安居工程、新型基础设施、新能源。
（二）支出跟随土地出让金收入而波动
相对于一般公共预算支出，政府性基金预算支出的波动性较大。
2010年、2013年、2017年，国有土地出让收入增长97.8%、46.7%、40.3%，全国政府性基金支出相应高增111%、39%、30.1%。
2012年、2015年、2022、2023年国有土地出让收入下滑，全国政府性基金支出相应下滑。总体上受土地市场景气度影响，支出波动较大。
（三）政府性支出主要落在县市级政府
全国政府性基金支出占两本账支出的三成，地方占比则更高。
全国政府性基金支出占两本账（一般公共预算+政府性基金）合计支出的比例在30%左右。2020年最高时达到32.5%，此后土地市场走弱，占比逐步下降，但2023年仍有27%。对于地方支出而言占比则更高，2020年最高时达35.4%，2023年仍有29%。
政府性基金支出主要在县市级，省本级、市本级支出有限。
以江苏省为例，2022年，江苏省政府性基金支出1.16万亿，其中省本级仅142亿，占比1.3%，市本级占比25%左右，区、县、市级占比则在70%以上。
央地关系之社保支出
（一）养老支出为主，医疗支出上升较快
社会保险基金以养老、医疗支出为主（占比超95%），养老占据绝对权重（七成），医疗上升较快。
2022年，社会保险基金支出总计9.1万亿。其中，基本养老保险支出6.3万亿，占比69.5%，并以职工为主，居民端占比较小；基本医疗保险支出2.5万亿，占比27.1%，职工和居民差距不大。养老和医疗合计占据96.6%。其余为工伤、失业保险支出，占比较小。
动态看，早年医疗保险不发达，社会保险基金中养老支出占比独大，在2001年时高达85%，随医疗保险发展，基本医疗保险支出占比从2001年的8.9%上升至2022年的27.1%。
（二）老龄化趋势下社保支出非线性扩张
社会保险基金支出与GDP不同步，单位GDP负担的社会保险支出不断加重。
2001年，我国社会保险基金支出为2748亿元，占同期GDP的比例为2.5%，2023年社会保险基金支出达到9.9万亿元，占同期GDP的比例已达到7.9%。
人口老龄化程度不断加深，单位GDP中负担的社会保险支出不断加重。
（三）社保结余能力与省际GDP规模相关性弱
各省社会保险基金支出压力的驱动逻辑是人口结构与流动趋势，而非经济实力。
以各省2022年养老和医疗基金结余与年支出的比例衡量社保支出压力，相对结余占比低的省份除了有黑龙江、吉林等人均GDP相对较低省份，也有天津、湖北等人均GDP较高的省份。经济实力不构成影响相对结余占比的主导因素。
将相对结余与老龄化率比较，基本可观测到老年人口占比越高，相对结余越少，即社保支出压力越大，如东北地区，以及天津、湖北、河北、山东等。
将相对结余与人口流动情况比较，则可看到人口净流出地区社保基金相对结余少，支出压力大。
央地财事关系的三个未来趋势
（一）基建职能，地方（尤其县级）政府占比收缩
近七成基建投资由县市级主导，且大多属于城市基本建设支出。
根据中国投资统计年鉴，中央、省级、地市、县市及以下基建投资占比分别约9%、9%、15%、67%。大量的基建支出都由县市及以下地方完成。从县市级基建投资的结构来看，约47%是公共设施，道路19%，电、热、气、水15%，合计81%的基建支出大多属于基本城市建设。
房地产由投资品向消费品时代转变，地方基本城市建设支出中枢将下移。
2021年之后，中国城镇居民套户比（城镇居民拥有房屋总量除以城镇居民总家庭户数）大于1，意味着房地产供需格局由供不应求转向供需基本平衡，标志着四代人（1950-1980年出生人口，十年一代，共计4代人）的商品住宅需求基本被满足，未来每一个十年，房地产销售和投资量均被当期年轻人的新增住房需求决定（只有一代人）。
显然，房地产销售、投资和县市级基本城市建设支出将系统性下台阶。尤其广大三四线城市，套户比接近2，城市建设支出占比将持续下移。而中央主导的国家重大工程支出在基建总支出的占比将持续提升。
（二）地方支出，基建逐步压降，民生支出占比持续提升
随着地方基本城市建设支出中枢下移，民生支出占比将不断抬升。
参考不同国家财政支出结构，我国经济事务类支出23%的占比显著偏高，未来地方基本城市建设支出占比将不断缩小。民生领域中，我国仅教育支出不落下风，11%的占比仅次于英美，高于加拿大和德法。
8%的医疗健康支出和27%的社会保障支出占比，相比其他国家系统性偏低，是未来民生支出扩张的主要方向。
账本一往往更敏锐反应财政支出意图。事实上，过去很长一段时间，账本一支出中的民生支出占比持续攀升，尤其补贴社保的支出扩张明显。付息支出占比也呈现上行趋势。行政类、基建支出占比下降。
民生类支出占比从2007年的29.2%上升至2023年的37.7%，提高8.5个百分点，其中社会保障和就业支出中财政补贴社会保险基金支出的占比就从2007年的2.2%上升至2023年的9.1%，提高6.8个百分点，贡献了民生支出上升的主要部分。
一般公共服务支出占比从2007年的17.1%下降至2022年的8%，政府持续推进“过紧日子”；而基建类支出占比在2015年前呈上升趋势，最高达到28.7%，之后逐步降至2023年的22.7%。
付息支出的占比从2016年的2.7%上升至2023年的4.3%。
（三）社保统筹，地方社保压力分化，中央统筹力度加大
随老龄化程度加深，社保体系面临的压力愈发沉重，部分地区难以平衡
我们将男60岁、女50岁以上人口视为退休人口，根据联合国对我国分年龄人口预测数据为基础进行大致匡算，结果显示我国退休人口将持续攀升，直至2051年达到5.9亿人的最高峰后逐步下降。其中2014年、2023年、2031年、2047年前后几年退休人口增量边际变化较大，主要是对应了当年的婴儿潮，我国出生人口的阶段性峰值基本出现在1954年、1963年、1970年、1987年，与退休人口增量加快的年份大约相差60年左右。
因此从当前至2051年，随着退休人口将持续攀升，社会保险基金支出的压力将逐年上升，四个退休人口增量边际加快的阶段，社保支出压力的边际抬升将更为明显。
各地人口流动与人口结构差异未来将进一步凸显，未来中央统筹力度将进一步加大
养老保险全国统筹工作分两步推进。第一步，2018年启动基金中央调剂制度作为过渡性措施，2018至2021年中央共跨省调剂资金6000多亿元，规模与占企业职工基本养老保险支出的比例逐年扩大。从各省上缴下拨情况看，广东、北京、江苏、福建、浙江、山东六省市为主要的净上缴省份，辽宁、黑龙江、吉林、内蒙古是主要的净下拨省份，而东北三省的净下拨金额占比超过65%。
第二步，全国统筹制度于2022年1月正式实施。2022年通过全国统筹调剂基金跨省转移养老基金2440亿元，2023年进一步上升至2716亿元，增长11.3%。
当前部分省份养老金结余已呈现出明显压力，黑龙江、青海已不足百亿，而广东高达1.6万亿，在老龄化不断加深的大背景下，未来各地人口流动与人口结构分化趋势也将进一步演绎，养老保险支出压力进一步分化，中央将进一步加大全国统筹调剂基金跨省转移力度，支持困难省份确保养老金按时足额发放。
本文作者：周君芝、王泽选，来源：CSC研究宏观团队，原文标题：《央地关系之财政支出【中信建投宏观·周君芝团队】》
周君芝 执业证书编号：S1440524020001
王泽选 执业证书编号：S1440520070003