中金：财税体制可能如何变化？

中金邓巧锋、张文朗

07/09 09:39

中金表示，合理调整和平衡劳动收入与非劳动收入的税率、推进研究扩大直接税税基，降低间接税比重，或是财税体制收入端改革的潜在重点之一，而如何培养地方税源、推动财政收入纵向分配再平衡或是另一条主线。

摘要

未来收入端改革或更聚焦在宏观税负基本稳定下的税制结构优化，同时在五级纵向预算分配上或更趋完善。具体来看，我国税制结构更偏间接税，由于税负可转嫁且中低收入群体的边际消费倾向较高，有累退性质，存在降低间接税的必要性；直接税尤其是个人所得税针对资本利得、财产转让所得的部分征收强度较低，也尚未广泛开征房产税、遗产税以及赠与税。合理调整和平衡劳动收入与非劳动收入的税率、推进研究扩大直接税税基，降低间接税比重，或是财税体制收入端改革的潜在重点之一，而如何培养地方税源、推动财政收入纵向分配再平衡或是另一条主线。

未来支出端改革或聚焦于推动基本公共服务均等化，强化财政支出绩效管理，或在短期见效更快，全面规范地方税费优惠政策以推动全国统一大市场建设等。具体来看，财政资金的纵向分配和支出领域的横向分配上都存在提升空间。这其中提高财政收支预算和决算的透明度或是重要前提。纵向分配上，近年来省以下财政体制改革步伐加快；横向分配上，未来财政在基本公共服务均等化和培育人力资本等方面或持续有所倾斜。清理规范不合理的税费减免和补贴政策，也有助推动资源配置效率提升，减少低效和重复投资。此外，为推动产业资源跨行政区域分工与协同，统一税种征管模式，推动财税收入横向分享和分配，也有助更好促进全国统一大市场建设。

对于地方隐性债务化解，近年来多地贯彻实施政府投资项目全生命周期管理，加强政府资金的投用管还全链条管理，起到了一定效果。但针对存量地方政府债务，仍需通过各种措施予以化解，如以增长化解债务风险，大力统筹盘活各类国有资产，推动地方政府从土地财政向股权财政转型等。当前公用事业价格机制改革已在进行中，从中长期来看，公用事业领域非居民与居民部门之间的交叉补贴问题，道路等基础设施融资机制改革等问题，或需值得关注。

正文

财政支出的演变

政府在经济活动尤其是经济转型过程中扮演重要角色，财政支出增速或在较长一段时间内快于国民经济增速。对此解释之一便是瓦格纳法则（Wagner’s Law），侧重从需求视角分析政府增加活动的重要性，如经济增长导致复杂性增加，需要不断引入新法律和发展法律结构；城市化增加了负面外部性，例如拥堵和犯罪，需要政府干预；公共部门提供的商品具有较高的需求收入弹性（如教育、科技等）。而如果需求弹性超过1，公共部门支出占收入的比例就会上升[1]。此外，鲍莫尔病、政府的收入再分配功能和人口年龄结构变动也是解释政府活动增长相对较快的视角[2]。而在经济转型过程中，政府在结构性和周期性方面或均需保持一定的支出强度，前者体现在教育、科技等领域以培育人力资本，后者或体现在逆周期性的刺激政策以稳定经济增长。

ECB工作人员对OECD国家的实证研究发现，财政支出对人均GDP的长期弹性显著大于1，并认为20世纪90年代中期以来欧洲国家的财政纪律趋严并未导致与其他发达经济体不同的政府支出演变走势。具体来看，1970-1980年代财政支出对人均GDP增速的弹性为1.3；随后经济增速降低和财政纪律趋严等因素导致长期弹性降低，这表明OECD国家的政府规模正在以某种方式接近稳态水平，但无论如何，弹性是大于1的。

从历史数据看，发达国家在人均GDP在1万-2.5万美元期间，财政支出强度提升相对较快。我们认为，这个阶段或更多对应政府功能转型下对教育科技等支出强度提升，同时随着人口结构逐步老龄化，财政在医疗养老等方面的支出也被动提升。

中国的一般预算和政府性基金两账户对应的支出增速对人均GDP 增速的弹性平均来看大于1，2023年土地出让收入较大幅度的回落对支出弹性带来一定拖累。而随着土地出让收入逐步企稳，我们认为该比例有望回复至单位弹性以上。不过从国际比较来看，发达国家在接近中国当前政府杠杆率（仅看显性债务）的水平时，人均GDP相对更高。一个不同之处是，当前中国经济处于大转型时期（金融周期下行），经济增速放缓，但经济结构在改善，简单的国际比较可能有失偏颇。不过，这种情况可能也意味着举债纪律在短期可能不会发生根本性变化。

图表1：财政支出对人均GDP增速长期弹性的估计（OECD国家）

注：PMG和MG分别为面板分析的混合平均组(PMG)估计和平均组(MG)方法。

资料来源：Serena Lamartina, Andrea Zaghini, Increasing public expenditures: Wagner’s Law in OECD countries, 中金公司研究部

图表2：不同发展阶段下的财政支出强度比较

资料来源：IMF，WB，中金公司研究部

图表3：2023年卖地收入下降拖累财政支出

注：2016-2023年减税降费规模较大，我们将其重新计入财政支出以计算增速；此处财政支出包括一般公共预算和政府性基金两大财政账户对应的支出
资料来源：Wind，中金公司研究部

图表4：政府杠杆率与实际人均GDP

注：中国政府杠杆率采用政府显性债务余额/GDP，考虑隐性债务杠杆率将高一些
资料来源：WB,BIS,中金公司研究部

若在一段时期内，政府支出增速持续高于GDP增速，在宏观税负没有大幅提升的情况下，意味着政府赤字率势必会有抬升。我们可以将赤字分为周期和结构性两大类·，结构性赤字率的走势可以更好反映各国中期内财政的可持续性。疫情以来各国结构赤字率居高不下，反映疫情对财政收支带来短期冲击之外，也存在对经济的长期影响，而人口老龄化等结构性因素影响也有持续体现。这对我国的启示是，在周期性和结构性因素综合推动下，政府提高赤字率的必要性较强；另一方面，从中期财政可持续的角度看，有必要在扩充财源、优化债务结构、优化财政支出结构、促进经济转型等方面加快进度，财税改革的必要性和重要性呼之欲出。

图表5：美日结构赤字率居高不下

注：预测发布时间为2023年4月

资料来源：IMF，中金公司研究部

图表6：美国联邦政府支出结构去向

资料来源：Wind，中金公司研究部

国内财税改革可能的方向

当前中国宏观税负并不高，未来大幅变动的概率或较低，收入和支出端的结构改革含义或更大。我们认为收入端改革或更聚焦在宏观税负基本稳定下的税制结构优化，同时在五级纵向预算分配上或更趋完善；支出端改革或聚焦于推动基本公共服务均等化，强化财政支出绩效管理，或在短期见效更快，全面规范地方税费优惠政策以推动全国统一大市场建设等。

收入端：宏观税负或基本稳定，税制结构存在优化空间

2017年以来我国启动多轮大规模减税降费，当前整体宏观税负处于相对适中水平。从国别比较看，考虑进社保缴费、土地出让收入（有观点将其理解为房产税的资本化）等规模，我国当前宏观税负处于相对适中水平。但结构存在较大改进空间：一是我国税制结构更偏间接税，由于流转税可转嫁且中低收入群体的边际消费倾向较高，对中高收入人群具有累退性质，间接税存在降低的必要性；二是直接税尤其是“收入、利润与资本利得”征收强度较低，实际中针对劳动征收的税率偏高、针对资本利得征税偏低；三是我国尚未广泛开征房产税、遗产税以及赠与税。

因此，合理调整和平衡劳动收入与非劳动收入的税率、推进研究扩大直接税税基，降低间接税比重，或是本轮财税体制收入端改革的重点之一，而如何培养地方税源、推动财政收入纵向分配再平衡或是另一条主线。

图表7：宏观税负国际比较

注：中国宏观税负为自行测算，将四大账本收入均做归类，土地使用权出让收入/批租收入做分摊处理，其中财产税为广义概念，涵盖财产的初次购买、交易和持有环节，具体税种包括房产税、契税、耕地占用税、土地增值税、土地批租收入分摊。中国数据为2022年，其他国家为OECD统计的2021年分类数据

资料来源：OECD，iFinD，CEIC，中金公司研究部

图表8：房地产领域一二级交易环节税收占比较高，持有环节占比较低

注：红黄色块偏交易环节，蓝色块偏持有环节，图中数字分别为2022年金额与占比
资料来源：iFinD，中金公司研究部

今年《政府工作报告》辅导读本《推进财税金融等领域改革》一文中指出，要“稳步推进税制改革”，文章认为，“现行税收制度还存在一些不完善的地方，如增值税抵扣链条未完全打通、财产税体系不健全、个人所得税综合所得范围较小、各种名目的税收优惠过多且分散等。要在保持宏观税负和基本税制稳定的前提下，进一步改革完善税收制度。一是优化税制结构。逐步提高直接税比重，健全以所得税和财产税为主体的直接税体系…适当降低间接税的税负水平，促进经济结构调整和发展方式转变。二是推动消费税改革，将更多高耗能、高污染产品纳入消费税征收范围，探索将消费税征收从生产环节后移至消费环节。完善增值税制度，畅通抵扣链条。三是深化税收征管改革。依法依规征税收费，持续增强税费政策的确定性、税务执法的规范性、税费服务的便利性，提升税收征管效能和税收治理能力。全面规范税收优惠政策，着力清理妨碍全国统一大市场建设、公平竞争的各种税收优惠‘土政策’，消除对不同市场主体差别税收待遇”。

间接税：广义视角看消费税

当前市场较为关注狭义口径的消费税改革，但广义的消费税改革也需要关注。间接税的税种分类在国际上差异较大，OECD的统计标准称其为消费税（Consumption Tax），指针对商品和服务征收的税负，主要包括增值税、销售税、对特定商品和服务征收的消费税（Excises）。

增值税或销售税通常面向商品和服务普遍开征。目前全球开征增值税的100多个国家多数为消费型增值税（允许扣除固定资产进项），相当于税基为消费规模，中国的增值税在2009年也逐步转向消费型。而日本通常称此类税负为消费税，实质是针对几乎所有商品和服务的增值税，2019年安倍政府提高税率后，消费税正式成为日本第一大税种，占税收总额的23.4%。美国则征收销售税，联邦和州政府均有征收，销售税主要面向有形动产和某些特定服务的零售端，税率以及特定服务的范围由各州自行设置，后者一般分为对有形动产的服务、不动产服务、商务服务、个人服务、专业服务、娱乐休闲六大类。

近年来，中国政府通过降低增值税税率和简并税率档次来推进增值税改革。其中营改增始自2012年，并于2016年5月全面推开试点，实现了对货物和服务的全覆盖。2018年增值税深化改革启动，四档税率简并为6%、9%、13%三档，税率也有所下调。此外政府还试行了增值税期末留抵税额退税制度，其中2022年的增值税大规模留抵退税（涉及存量和增量留抵税额），为市场主体提供了约1.5万亿元的现金流[5]。

增值税在畅通抵扣链条、减税并档方面存在改进空间。为避免双重征税和税负过重，增值税的一大特点是存在抵扣链条，做到真正对增值额征税，但实际中，上下游议价权差异可能会带来增值税税负粘性、税负转嫁问题，小规模纳税人执行简易税率、增值税临时性减税、区域性差异化征税政策等现象常造成抵扣链条断裂或不畅，进而扭曲增值税中性原则[6]，存在改进空间。具体来看：

► 2021年末中国小规模纳税人占总体增值税纳税人数量比例超过80%[7]，虽然其纳税额不高，但大量的增值税纳税人可能处于抵扣机制之外，进而造成增值税抵扣链条不畅，对此有学者建议应完善增值税起征点、缓步下调小规模纳税人标准，通过收付实现制和按年申报优化小规模纳税人简易征税方式等[8]；

► 多档税率差异会导致抵扣链条出现“低征高扣”和“高征低扣”等现象，造成企业间产生抵扣差异，推动增值税减税并档，既可以降低间接税税负，又能更好实现增值税税收中性；

► 此外，中国服务业增值税税率多为6%，这也是当初营改增为平移服务业税负制定的税率，若允许其在进项税环节抵扣人力资本等相关费用，税基收窄也有助于推动税率并档。再比如，企业缴纳增值税时不允许抵扣贷款服务税，国际上较多国家选择对贷款服务税采取免征税、零税率、部分抵扣三种方法，后续若能取消或降低贷款服务增值税，或者允许抵扣进项税额，也有助减轻企业负担。

不过从当前进展来看，2023年增值税法进入二审阶段，其采纳的主要建议见图10，变化不是太大，全国人大常委会计划在2024年12月对《增值税法（草案）》进行第三次审议[9]，我们预计增值税法出台时间渐行渐近，但立法初期或平稳过渡。

图表9：增值税纳税主体缴纳的税额对比

资料来源：Wind，中金公司研究部

图表10：增值税法二审稿主要建议列示

资料来源：全国人大网，中金公司研究部

狭义的消费税（Excises）通常指对特定的、需被限制消费的商品和服务征收的税负，由于国内已针对商品和服务普遍开征增值税，因此狭义消费税税基大幅扩大的可能性较低，而是更多聚焦在具有负外部性、影响人们健康、奢侈品类等领域的消费。我国从1994年分税制改革开征消费税，并多次扩充征税范围并提高消费税率（图11），当前烟草、成品油、汽车和酒类产品是主要征税对象。OECD将消费税划分为有限型消费税、中间型消费税、延伸型消费税[10]，我国被归类为有限型消费税，即征收的品类相对有限（当前为15种）。

图表11：我国狭义消费税的演变

资料来源：财政部，中金公司研究部

图表12：我国现行狭义消费税征收范围及税率

注：2021年，成品油征收范围扩大，对混合芳烃、轻循环油、稀释沥青三类成品油征收进口环节消费税。2022年，烟税目下增设电子烟子目，正式将电子烟纳入消费税征收范围。2023年，调整了部分成品油消费税的执行口径，继续推进在成品油消费税方面的改革。

资料来源：财政部，中金公司研究部

图表13：当前国内狭义消费税构成（2022年）

资料来源：中国税务年鉴，中金公司研究部

图表14：各国间接税细分项占总税收比例（2021年）

注：美国只征收销售税，韩国同时征收增值税和销售税，其他国家只征收增值税。使用税指对使用某些具有公共属性的物品的行为征税，包括经常性税和非经常性税，前者例如车辆牌照使用、公共水域钓鱼，后者例如排放废气。分类方法参考OECD

资料来源：OECD，中金公司研究部

图表15：各国狭义消费税征收范围

注：发达国家征收消费税，除了综合设置消费税征收范围外，通常还会对特定消费品单独设置法律法规，因此此处统计主要的税目。在OECD的统计标准中，部分符合消费税征收范围的服务类消费并未被列入该税目下，此处统计了其中规模较大的税目。

资料来源：各国财政部官网，OECD

国际上，狭义消费税主要对三类产品征税：烟草、酒精、成品油。不论国内外，烟草都是税收最高的消费品之一，大多数国家对烟草的征税方式为从价从量并行；酒精方面，OECD国家通常会结合产品酒精含量和产品价值设置征税额；成品油属于高污染类消费品，许多国家都对其征收高昂的消费税，征收对象以汽油、柴油最为普遍，此外发达国家对成品油征税范围的规定相对完整，例如英国对烃类油、含矿物油的复合产品、天然气、液化石油气、道路燃气、生物燃料等征税，美国、日本对石油、煤炭也会征收消费税。

结合政府工作报告辅导读本和国际经验，我们认为中国未来狭义消费税或在高污染类、高端商品/服务方面扩基，同时部分税收或后移至消费环节以培育地方税源。从国际比较来看，中国针对烟草和白酒类商品征收的消费税率处于国际平均水平，但针对燃油开征的消费税相对较低。事实上，成品油因其经济地位重要、市场规模庞大、涉及产品种类繁多复杂、污染属性较强等特点，历史上对其消费税政策不断地调整[12]。与发达国家相比，国内成品油的征收范围较狭窄，产品细分较粗糙，尚未形成完整规范的界定，一方面造成税基流失，弱化了对高污染消费的调控能力；另一方面也容易导致税企纠纷，影响企业的生产运营。因此对成品油消费税征收的品类或税率或有完善空间。另外，国际上普遍对石油、煤炭、天然气等化石燃料征收消费税，部分高端商品和服务消费也被纳入消费税征税范围（如奢侈品包、高档家具、高档会所、高档酒店、马术、豪华游轮旅游等）。

消费税从生产转向批发零售环节征收，对地方财力的影响或不会太大。当前消费税虽主要从生产环节开征，但作为中央税种会收归中央，并由中央通过转移支付机制转给地方。从历史上看，近年来各省收到的转移支付稳定增长，虽然增速不一，但并未出现明显下降。消费税从生产转向消费环节开征，首先，我们认为或许会采取循序渐进或是增量原则，即更多将增量收入以及部分存量收入交给地方，中央收入减少的幅度或相对有限，如果中央收入明显减少，也会影响地方收到的转移支付情况；其次，若采取存量改革即消费税完全归消费地，中央可转移支付的收入降低，我们认为中央政府或会通过转移支付机制对相应受损地方予以补偿，而适当减少对消费税收入较大的省份的转移支付规模，以实现区域间可用财力的相对均衡。

图表16：酒类消费税税率的国际比较（单位：%）

注：OECD国家的税率为参考论文计算的2003-2018年消费税占零售价格的比例，中国的白酒啤酒税率为使用最新36大中城市日用工业消费品价格按从价从量税计算得到。

资料来源：Alcohol excise taxes as a percentage of retail alcohol prices in 26 OECD countries，财政部，Wind，中金公司研究部

图表17：各国烟草税率比较（2021年）

注：中国香烟的消费税率分为甲类卷烟47%和乙类卷烟67%两档，此处取平均值57%；其他国家的消费税率为使用OECD计算的总税负减去法定增值税率得到。另外，平均水平为不包含中国的其他国家税率平均值

资料来源：OECD，财政部，中金公司研究部

图表18：其他高端消费的消费税率征收比较

资料来源：各国税务部门，OECD，中金公司研究部

直接税：个人所得税改革

中国个人所得税对GDP比例低于OECD国家水平，今年的政府工作报告辅导读本指出“个人所得税综合所得范围较小”， 与OECD国家平均水平相比，我们个税综合所得征收的范围较窄。海外如美国更多是采取宽税基、起征档低税率的模式。此外，我国个人所得税执行综合所得与分类相结合的征收方式，其中九项个人所得应当缴纳个人所得税的种类中[13]，四项实行3%到45%的超额累进税率，经营所得实行5%到35%的累进税率，利息股息红利、财产租赁、财产转让等“资本增值”则适用20%的固定税率，实际中针对劳动征收的税率偏高、针对资本利得征税偏低。

图表19：主要国家个税收入与GDP之比

资料来源：OECD，Wind，中金公司研究部

图表20：美国个人所得税征收税档（2023年）

注：本表以针对单身人群征税设置的税率和税档为例

资料来源：IRS，中金公司研究部

国内个人所得税的增长来源中，工资薪金保持较快增速，并对总体个税贡献超过60%，而资本利得和财产处置收益等占比偏低。从国际经验来看，美国将资本利得纳入个人所得税的综合征收范围，但会将资本利得分为长期收益（持有一年以上的投资利润）和短期收益，为了激励长期投资，前者税率往往低于后者；此外利息收入和普通股息的税率通常与普通所得税相同，但如果利息收入较高，还需要缴纳额外的税款，即净投资所得税（NII Tax），对利息、股息等征收3.8%的税。

图表21：中国个人所得税构成

资料来源：中国税务年鉴，中金公司研究部

图表22：居民三大收入增长情况

资料来源：Wind，中金公司研究部

经济转型下的新事物：数字税和碳税

随着经济社会逐渐向数字化、绿色化方向转型，税制同样应与时俱进，通过对新事物征税以适应税基转换，并对高耗能高污染行业征收碳税，来更好地适应并促进经济转型。

数字税存在征收的必要，但短期内可行性或偏低。数字经济时代，消费者作为数据的主要来源，其参与数字商业模式创造的价值更加庞大，如果无法对数字经济活动征税，那么这些价值将全部归于企业而无法与消费者共享。目前认为征收数字税的理由包括：维护消费者享有自身创造价值的权利，限制大型跨国互联网公司的垄断，拓宽税收来源、增加财政收入等。从国际实践来看，欧洲国家征收数字税的主要目的是保护本土数字企业，从数字活动中获取价值，我国数字经济参与主体为本土数字企业，征收目的可能会以维护消费者享受其参与创造价值的权利为主。现有财税体系在征收数字税上存在的难点主要体现在纳税人、税基、税收管辖等方面，财政部《关于加强数据资产管理的指导意见》提出数据资源确权的具体要求，后续或将进一步推进相关改革。

针对经济绿色转型的税收体系有待完善，广义“碳税”负担面临提升的必要性。目前我国税收制度对传统能源起到调节作用的税种主要为环境保护税、消费税、资源税。其中，环境保护税针对狭义的污染物，包括大气污染物、水污染物、固体废物和噪声，并非对碳排放征税；消费税设置有成品油税目，对石油能源的下游产品征税，对调节碳排放有一定的作用，但煤炭和天然气等其他化石燃料并未被纳入消费税征收范围；资源税基本面向所有矿产资源征税，其中能源矿产类覆盖了原油、天然气、煤等传统能源，在原矿环节征收，对碳排放的限制相对全面，但资源税重在对境内资源开发征税，仍不是强调对碳排放征税。从国际比较来看，图表24显示我国针对能源开征的广义碳税仍有较大的提升空间。

有效调节碳排放的机制主要有碳税与碳交易市场两种，从政策导向看，碳交易市场或是未来促进碳减排的最重要途径。我国目前主要采取碳排放权交易市场的机制，对年度碳排放量达到2.6万吨二氧化碳的企业实施重点配额（CEA）管理。目前正式纳入管理范围的行业只有发电行业，2023年全国碳排放权交易市场覆盖年二氧化碳排放量约51亿吨，约占全国当年二氧化碳排放总量的44%，同年我国全国碳市场的碳配额成交量约2.1亿吨，并且成交量集中在下半年，政策驱动特征较为突出，碳市场对全国碳排量的覆盖率、碳市场交易的活跃度均有待提升。“十四五”规划提出将电解铝、水泥、钢铁三大行业纳入碳市场，我们认为未来碳交易市场扩容或将持续推进。碳排放权配额的发放包括免费与拍卖两种方式，我国碳市场正处于相对早期，配额全部是免费发放，但从国际经验与“双碳”目标的紧迫性，以及《政府工作报告》辅导读本“逐步推行免费分配和有偿分配相结合的碳配额分配方式，适时引入有偿分配并逐步提升有偿分配比例”的解读来看，配额下降以及拍卖发放形式占比提升几乎是必然趋势，这也有助于逐步推动碳价上行以及企业降碳行动，并能与欧盟碳边境调节机制（CBAM）逐步接轨。另一方面，推动电价市场化改革，也有利于理顺碳价传导。

我国碳市场的另一组成部分是温室气体自愿减排交易市场，各类社会主体自主自愿开发温室气体减排项目，其减排量经核准后称为核证自愿减排量（CCER），可以进入碳市场交易并获利。加快完善相关监管要求和技术规范，或能激励各类社会主体参与到自愿减排二氧化碳中来。

图表23：2023年全国和区域性碳排放市场成交情况

资料来源：Wind，中金公司研究部

图表24：能源税率的国际比较（2019）

注：由于2021年我国开始建立全国碳排放权交易市场，当前针对能源排放的税率应有一定提升的，但当前碳价不高，整体税率或仍较低

资料来源：OECD. (2019). Taxing Energy Use. [Report]. Paris: OECD Publishing.，中金公司研究部

在税收结构优化之外，推动财政资源的综合统筹、理顺财政四本账之间的关系也有助于更好巩固财政收入、减少不必要的财政支出。党的二十大辅导读本的《健全现代预算制度》一文指出，重点在于要按照“以收定支”原则，将“应当由政府统筹使用的政府性基金项目转列一般公共预算”，合理确定国有资本收益上缴比例，并进一步强化增量与存量财政资源统筹、财政拨款收入与非财政拨款收入统筹。而今年年初国务院印发的《关于进一步完善国有资本经营预算制度的意见》提出要进一步完善国有资本收益上交机制，包括扩大国有资本经营预算覆盖范围，健全国有独资企业和国有独资公司收益上交机制，优化国有控股、参股企业国有股收益上交机制和加强国有资本经营预算收入管理等。我们认为未来财政账户的收支统筹有助于更好地巩固财源、提升支出效率。今年各省在预算草案中提到的收支端改革政策也较多，我们在图表26中进行了相应汇总，改革主要是集中在优化资源税等税率、完善国有资本管理、适当强化省级支出责任等。

图表25：主要国有资产的分布概览

资料来源：中国人大网，中金公司研究部

图表26：地方财政收支端改革政策一览

资料来源：各省财政厅官网，中金公司研究部

支出端：财政资源配置效率有提升空间

房地产市场供需形势发生改变后，地方税源面临重建必要性，但另一方面也需要从合理调整央地、省以下财权与支出责任、提高财政资源配置效率等方面入手。我们测算过去卖地收入大概占地方政府可用财力的40%左右，土地市场持续调整后，地方支出压力不减，税源面临重建的必要性。尤其是当前规模较大的税种如增值税、企业和个人所得税均为央地共享税，消费税则为中央税种，地方收入仍集中在土地相关税后和非税收入等。但另一方面，虽然中央在一般公共预算收入中占比约45%，但更多通过转移支付机制给到地方，中央在支出中仅有15%左右。因此在宏观税负基本稳定的情况下，地方可获得的增量税源或有限，提高支出效率的必要性上升。

图表27：央地税收结构和规模对比（2023年）

资料来源：Wind，中金公司研究部

图表28：一般公共预算账户央地收支占比变动

资料来源：Wind，中金公司研究部

在财政预算紧平衡的背景下，提升财政资源配置效率尤为重要。我们认为在财政资金的纵向分配和支出领域的横向分配上都存在提升空间。这其中提高财政收支预算和决算的透明度或是重要前提，最近两年财政部在部门决算草案中连续两年按支出经济分类反映一般公共预算财政拨款基本支出和项目支出。发布经济分类的财政支出以及相应细项，有助于推动财政在生产性和非生产性支出方面的预算编制，在有限的财政预算约束下提升财政资源配置的有效性。

纵向分配上，近年来省以下财政体制改革步伐加快。如图表26所示，近年来地方政府在财权和支出责任划分进行了进一步优化，趋势大多呈现支出责任部分上移，而财权分配相对更加均衡（部分财权下移至地方，或者区域差异较大的收入收归省级再由其转移支付给基层政府）。2022年国办印发的《关于进一步推进省以下财政体制改革工作的指导意见》提出五方面改革措施，具体包括：清晰界定省以下财政事权和支出责任，省以下事权适度上升、各级政府支出责任进一步明晰；理顺省以下政府间收入关系，主要包括参照税种属性划分收入[16]、规范收入分享方式、适度增强省级调控能力等；完善省以下转移支付制度，具体包括厘清各类转移支付功能定位、优化转移支付结构科学分配各类转移支付资金；建立健全省以下财政体制调整机制；规范省以下财政管理等。目前来看，省以下财政体制改革主要沿着该方向向纵深领域拓展。

横向分配上，未来财政在基本公共服务均等化和培育人力资本等方面或有所倾斜。《党的二十大报告辅导读本》中《健全现代预算制度》一文指出，未来财政将加大对教育、科技、就业和社保、卫生健康、农业农村、生态环保等领域保障力度，并在转移支付方面优化分配方式，完善支出成本差异、财政困难程度评价方法等工具，探索建立区域均衡度评估机制及指标体系。如《中央对地方均衡性转移支付办法》在计算标准财政支出中对总人口分为流动与户籍人口，一般而言，财政对流动性人口的支出强度低于户籍人口。人口七普数据显示2020年我国有3.76亿流动人口，在财政支出标准中提高常住人口权重，有助缓解人口净流入城市公共服务提供不足、人口净流出城市财政支出效率不高的现状。

图表29：今年城乡居民基础养老金补助金额继续增长

资料来源：人社部，中金公司研究部

图表30：城乡居民医保情况

注：2024年居民医保的个人缴费标准尚未发布，我们暂以往年涨幅做外推估算
资料来源：中国政府网，中金公司研究部

清理规范不合理的税费减免和补贴政策，也有助推动资源配置效率提升，减少低效和重复投资。今年政府工作报告辅导读本提到，“全面规范税收优惠政策，着力清理妨碍全国统一大市场建设、公平竞争的各种税收优惠‘土政策’，消除对不同市场主体差别税收待遇”，我们认为这有助更好贯彻竞争中性原则，促进生产要素自由流动。此外，为推动产业资源跨行政区域分工与协同，统一税种征管模式，推动财税收入横向分享和分配，也有助更好促进全国统一大市场建设。

图表31：近几年中央和地方清理规范税收优惠政策一览

资料来源：中国政府网，地方政府网，地方财政局，中金公司研究部

如何看待地方债务化解？

对于地方隐性债务化解，近年来多地贯彻实施政府投资项目全生命周期管理，加强政府资金的投用管还全链条管理，起到了一定效果。但针对存量地方政府债务，仍需通过各种措施予以化解，如以增长化解债务风险，大力统筹盘活各类国有资产，推动地方政府从土地财政向股权财政转型等。

当前公用事业价格机制改革已在进行中。去年底以来，全国或部分地区在电力、燃气、水和高铁等领域价格改革呈现加快态势，我们认为这是深化公用事业价格机制改革的必然选择，基于此前发改委发布的《“十四五”时期深化价格机制改革行动方案》[17]的文件精神，要求确保“价格总水平在合理区间运行”，我们认为短期内价格机制改革对居民消费支出和物价的影响较有限。我们在近期报告中对近期在电力、燃气、供水和高铁客运领域的价格改革进行了回顾，未来价格机制改革深化或持续进行中。

从中长期来看，公用事业领域非居民与居民部门之间的交叉补贴问题，道路等基础设施融资机制改革等问题，需值得关注。以交通领域为例：目前国内收费公路主要以道路通行费作为建设运维的资金来源，非收费公路则更多依靠燃油税和车辆购置税等。但近几年新能源汽车渗透率快速提升，燃油税收入并未跟随道路里程数同等增加，同时为刺激汽车消费，车购税税率也有过阶段性下调。这使得公路的收支矛盾逐年加大，尤其是非收费公路中有一部分是下沉在财力较弱的县乡村道路，该部分项目建设筹资压力较大。而以收费公路为例，今年3月全国车流密度最大的高速公路——广州北环高速公路停止收费[18]，其于1993年底全线竣工通车，建设较早、车流量较高，收费期满后回归非收费公路。但与其相比，一些公路建设运维成本可能难以在25-30年的收费期收回，其后期养护也需要资金支持。但道路通行费若期满延续征收，则会增加企业物流费用，需要考虑企业承受能力。

《2024年政府工作报告辅导读本》中《推进财税金融等领域改革》一文提到“稳妥推进收费公路改革”。从政府支出的角度来看，我们估算2021年财政给到基础设施相关领域的企业补贴额或超过5000亿元体量，占财政支出比例超过2%，若能推动部分领域如收费公路价格机制改革，则有助于缓解地方债务负担，不过我们认为节奏会综合考虑企业和居民部门的承受能力，短期内实施的可能性或不大。

图表32：《方案》重点提及的价格改革领域