本文认为，在政策排序上，“大力提振消费”首次置于投资之前，凸显了消费在宏观经济政策中的优先地位；在理论层面，明确将消费作为内需短板予以重点突破，标志着经济发展理念的重要转变。当然，这并不意味着忽视投资的作用，而是更加强调消费与投资的协同发展，共同推动内需扩大。
*本文为中欧国际工商学院教授、人民银行调统司原司长盛松成于3月26日在全球财富管理论坛“2025国际经济形势与市场展望”研讨会上的发言。
《政府工作报告》提出，“大力提振消费，提高投资效益，全方位扩大国内需求。促进消费和投资更好结合，加快补上内需特别是消费短板，使内需成为拉动经济增长的主动力和稳定锚。”
值得注意的是，“大力提振消费，提高投资效益，全方位扩大国内需求”这一政策表述具有重要的理论创新和实践意义。其雏形最早可追溯至去年9月的政治局会议和12月的中央经济工作会议，后在《政府工作报告》中得到进一步强化。这一表述的重要性体现在：第一，在政策排序上，“大力提振消费”首次置于投资之前，凸显了消费在宏观经济政策中的优先地位；第二，在理论层面，明确将消费作为内需短板予以重点突破，标志着经济发展理念的重要转变。当然，这并不意味着忽视投资的作用，而是更加强调消费与投资的协同发展，共同推动内需扩大。
一、消费在今年经济增长中将扮演更重要的角色
从宏观经济运行态势来看，虽然去年和今年的GDP增长目标均设定为5%左右，但经济增长的结构性特征正在发生显著变化。通过对“三驾马车”（投资、消费和净出口）贡献度的分析可以发现：近年来，内需（包括消费和资本形成总额）对经济增长的贡献率呈现持续下降趋势。需要说明的是，在国民经济核算体系中，“资本形成总额”与通常意义上的“投资”存在统计口径的差异，但为便于理解，本文沿用惯例将二者统称为投资。
特别值得注意的是净出口（Net exports）的变化趋势。作为GDP核算中“货物和服务净出口”的指标，其贡献率从负值转为正值，2024年全年对经济增长的贡献率超过30%，其中第三、四季度更是达到45%以上。考虑到国际经贸环境的不确定性，特别是地缘政治因素的影响，今年可能很难维持如此高的净出口贡献度。这就对扩大内需，特别是提振消费提出了更高要求。基于这一背景，《政府工作报告》明确提出要“促进消费和投资更好结合”。
为直观展示我国消费水平，我选取了占全球GDP总量63.16%的10个典型国家（包括中国、日本、美国、德国、阿根廷等）进行横向对比。数据显示，当这些国家人均GDP处于10,000—15,000美元阶段时，平均消费率达到73.22%。而我国2023年人均GDP已达13,000美元，但消费率仅为56.8%（2024年数据尚未公布），较国际平均水平低约20个百分点，这一差距充分说明我国消费水平仍显不足。
二、应增强对住户部门的再分配调节力度
（一）收入分配与消费提振的理论机制
决定消费水平的核心因素并非名义收入，而是经过再分配调节后的实际可支配收入。这里的“再分配”包括税收调节、转移支付、社会保险等。从国民收入分配格局来看，我国经历了显著的结构性变化：过去居民部门在再分配后的收入占比高于初次分配，但近二十年来，这一关系发生逆转，再分配后的居民收入占比反而低于初次分配。
国际比较显示，2022年我国住户部门可支配收入占GDP比重为60.8%（2023年数据尚未公布），显著低于日本的70.3%、德国的69.5%，更远低于美国的84.9%。这种收入分配格局的差异，构成了我国消费率长期偏低（2023年为56.8%）的深层次原因之一。
（二）消费升级与产业转型的互动关系
《政府工作报告》提出“强化宏观政策民生导向”，指出“经济政策的着力点更多转向惠民生、促消费，以消费提振畅通经济循环，以消费升级引领产业升级，在保障和改善民生中打造新的经济增长点”。其中，“以消费升级引领产业升级”具有深刻的理论内涵和实践价值。以美国为例，1960年代初期人均GDP达1.9万美元时消费率为77%，当前人均GDP升至8.3万美元后消费率提升至82%。这一演变过程印证了消费对产业升级的引领作用：从3G到5G的技术迭代，以及我国新能源汽车产业的“弯道超车”，都得益于消费市场的规模效应和需求牵引。我国拥有14亿人口的超大规模市场优势，消费升级将为新质生产力发展提供持续动力。
（三）社会保障制度的国际比较与政策启示
比较研究主要发达国家社会保障支出。其中，欧盟、日本、美国等经济体普遍采用统一的社会保障财政支出占GDP比重作为衡量标准。为更全面评估我国社会保障水平，本研究构建了四级统计口径：口径1是基础社会保障支出占GDP比重；口径2是社会保障+医疗卫生支出占GDP比重；口径3是口径2+保障性住房支出（含安居工程、购房补贴、公建维修改造等）；口径4是口径3+教育（最宽泛民生支出口径）。即便采用最宽泛的口径4进行国际对比，我国民生支出占GDP比重仍显著低于发达经济体水平。这一实证研究结果有力支撑了《政府工作报告》提出的“强化宏观政策民生导向”战略，凸显通过惠民生促消费培育新增长点的必要性。
当前实施的消费品以旧换新、消费券等刺激政策属于短期需求管理工具，难以形成可持续的消费增长机制。从长期来看，需要推进税收等领域的制度性改革。我国中等收入群体的税负仍有优化空间。现行个税制度对年收入10—30万元群体设置的10%—20%税率可能抑制消费潜力。建议重点降低中等及以下收入群体的税负，该群体边际消费倾向较高，是扩大消费的主力军。具体改革可考虑提高基本减除费用标准、降低中等收入档位税率等措施，同时需要做好财政可持续性评估。
（四）政策建议
基于当前经济形势与消费促进需求，现提出以下两项政策建议：
第一，优化个人所得税制度。建议将个税起征点由现行的5000元/月适度提升至8000元/月。经测算，此项调整将减少税收约300亿元/年，仅占2024年预计税收总额的0.17%。同时，建议对年收入10—20万元区间税率由10%降至5%，20—30万元区间由20%降至15%。上述方案预计每年减税规模约1300亿元，虽相当于一次特别国债发行规模的13%，但具有显著的"消费直达"效应，能有效提升中低收入群体的可支配收入与消费预期。
第二，完善重点群体社会保障体系。针对我国灵活就业人员规模庞大（约8000万人，占总就业人口21%）的特点，建议重点加强以下保障措施：一是加快落实育儿补贴政策；二是健全灵活就业人员社会保险制度；三是稳步提高养老金待遇水平。通过强化转移支付力度，切实提升特定人群的社会保障水平，增强其消费信心与预期稳定性。
三、服务业消费具有较大潜力
从消费结构来看，服务业消费占据重要地位。对此，《政府工作报告》明确提出要“放宽准入、减少限制、优化监管”，以扩大健康、养老、托育、家政等多元化服务供给。这一政策导向表明，促进消费不仅需要从需求侧发力，更需解决供给侧的结构性问题。当前我国在养老、托育、家政、健康医疗等服务领域仍存在明显的供给不足，这直接制约了消费潜力的释放。
我国服务消费占居民消费总额的比重为52%，这一比例明显低于美国的65%。具体而言，居民消费可分为服务消费和商品消费（社会消费品零售总额）两大类。值得注意的是，1970年至2023年间，美国服务消费各领域均呈现显著增长态势：医疗护理支出增长64倍，娱乐服务和金融保险服务分别增长52.8倍和47.7倍。这种结构性变化不仅体现了服务消费比重的提升，更反映了居民消费向健康、文化、金融等高端服务领域的升级趋势。
当前我国消费领域面临的结构性矛盾亟待解决，特别是在应对人口老龄化、完善托育服务、缓解少子化趋势等方面，亟需通过服务业转型升级来补齐短板。近期，中共中央办公厅、国务院办公厅联合印发的《提振消费专项行动方案》提出了30项具体举措，其中特别强调要稳步推进服务业扩大开放，重点包括电信、医疗、教育等领域的开放试点。这一政策导向具有突破性意义：与制造业开放相比，我国服务业开放程度相对滞后，此次在长期开放不足的教育、医疗、电信行业推进试点开放，体现了深化服务业改革的决心。
需要强调的是，服务业改革开放与制造业具有同等重要性。只有通过服务业的结构性改革，才能真正实现服务业的提质升级，进而稳定经济增长、改善收入预期，并推动产业向新质生产力方向发展。这一发展路径不仅是提振消费的关键举措，更是实现经济高质量发展的重要突破口。
（本文仅代表作者观点，不代表论坛立场。）
本文作者：盛松成，来源：中国财富管理50人论坛，原文标题：盛松成：从《政府工作报告》看如何大力提振消费
