10%基建增速背后:2022年不缺项目!

民生证券认为,2022年一季度不缺资金,更不缺项目,无需怀疑一季度基建投资高增速,2021年专项债发行慢、资金淤积国库的情形难以重现。

2021年专项债新增限额达3.65 万亿,但是全年基建投资增速仅达1.6%。

除了2021专项债发行本身开始发行时点偏慢以外,项目储备不足、质量不佳也制约专项债对基建投资的拉动。

2022年专项债提前下达1.46万亿,同时还有2021年结转的1.4万亿专项债资金,是否有足够的项目储备及时形成投资支出,托底经济,是目前投资者关心的问题。

民生证券认为,2022年一季度不缺资金,更不缺项目,一季度同比增速或可达到10%,这是2018年以来非常高的增速。

2021年为什么缺项目?

民生证券认为,2021年基建“缺项目”的第一个原因,是项目准备相对不足。

从专项债发行使用的环节来看,专项债从项目申报到发行使用,需要涉及种种审批手续。而这些繁琐的审批手续和流程,蕴藏着专项债发行和使用节奏的所有“秘密”。 专项债整个生命周期,大致可划分为三个关键环节,额度制定、发行募资以及资金使用。

额度确定时项目审批相较宽松,而在专项债发行环节,项目质量要求相对较高。这种情况下,专项债总额度较高,然而满足条件的基建项目较少,因而发行环节就出现了专项债发不快也用不快。

2021年年中,各地审计部门多有审计报告指出,2020年专项债资金闲置仍是出现频率最多的问题之一,原因主要在前期论证不充分、规划设计和方案制定不合理。2021年资金闲置问题仍然存在,项目成熟度的考察或有不足。

与此同时,2021年专项债使用节奏在二季度出现了政策导向上的变化。往年财政部都会在两会后将全年限额下达到地方,而2021年于5月下达额度却比限额少0.2万亿,这是历史上第一次,标志着5月左右政策对专项债使用及对应项目资质态度趋于审慎。

而第二个原因,民生证券指出,是因为闲置资金无法及时调整用途。

去年下半年以来内需压力加大,逆周期政策需要加大力度,在此情况下专项债发行提速。

然而专项债发行节奏加快不等于专项债资金使用节奏也能同步提速。去年下半年专项债发行较上半年明显提速,然而发行之后专项债所募资金却未及时拨付使用,即资金“淤积国库”。

民生证券表示,这主要牵涉两方面原因。第一,过去地方对专项债发行后资金使用的跟踪和监测不到位,资金闲置并不罕见。第二,过去相应机制缺乏,专项债资金使用严格跟随老项目,无法调整对接项目。

当专项债对应项目的实际进度不及预期时,专项债也就不可避免地使用低效。

2022年不缺项目!

民生证券认为,2022年不会再像2021年一般“缺项目”,而且从资金到位角度测算基建规模,一季度同比增速或可达到 10%,这是2018年以来非常高的增速。

民生证券给出了以下几个方面的原因。

首先,2022年一季度基建资金来源相当一部分是来自于去年的专项债,而这部分专项债是在2021年四季度已经发行,但是尚未形成当年支出。也就是说,这笔专项债本就对应了实际项目。

此外,2022年专项债出现一些政策调整,相较2021年,2022年专项债在发行和使用效率上更高。

具体来看,专项债项目的准备、审核及额度分配更加科学。

项目准备时间越长,项目成熟度就越高,后续推进落地的效率也就越高。同样道理,项目审批时间越长,项目考核也就越充分,真正符合资质的项目也就越能够被筛选出来,后续项目实际推行落地进度也就越快。

往年专项债项目准备是从上一年的9、10月份开始,2022年专项债对应项目,在2021年7月就开始准备,相较往年提早了2-3个月时间。而今年专项债审批从去年9月就开始,审批时间较去年延长2个月。

而2022年发改委与财政部联合公布专项债项目的负面清单,非常清晰地给出了专项债不得投向的领域。如此一来,财政部、发改委审核效率提高,入库项目质量也更高。政府对正面清单上回报收益相对较小的项目给予了更大的支持力度。体现政府对正面清单项目的收益要求适当下沉。

与此同时,地方政府专项债资金管理机制正逐步落实。

2021年6月,财政部下发《地方政府专项债券项目资金绩效管理办法》,提出需要对地方专项债的发行使用进度、项目效益进行绩效考核,同时明确相应的奖惩责任。

民生证券认为,《办法》能够督促地方自主加快专项债发行与使用,规避发行节奏慢以及资金闲置情况再现。

根据《办法》所进行的具体约束,民生证券指出了以下三点理由:首先,地方政府上报项目时必须同步设定绩效目标,中央对省级政府专项债管理的评价将有明确标尺;其次,专项债的发行坚持“举债必问效、无效必问责”。若资金使用严重低效无效并造成重大损失,对负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分;最后,将绩效评价结果与下一年专项债额度分配挂钩,促进地方政府有效使用专项债。

民生证券表示,在《绩效管理》的大框架下,2021年专项债发行慢、资金淤积国库的情形难以重现。

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